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“两法衔接”机制的运行困境与完善路径

2019-09-30 07:00:16
来源: 中国法院网 作者:曹 杰


简述:“两法衔接”,即行政执法与刑事司法相衔接,是行政执法与刑事司法形成合力的旨在防止和纠正以罚代刑、有罪不究的工作机制,该机制的构建是中共中央深化司法体制改革和工作机制改革的一项具体任务,对于打击违法犯罪行为、规范市场经济秩序、加强社会管理、促进依法行政和公正司法,都具有重要意义。

  “两法衔接”,即行政执法与刑事司法相衔接,是行政执法与刑事司法形成合力的旨在防止和纠正以罚代刑、有罪不究的工作机制,该机制的构建是中共中央深化司法体制改革和工作机制改革的一项具体任务,对于打击违法犯罪行为、规范市场经济秩序、加强社会管理、促进依法行政和公正司法,都具有重要意义。当前,行政执法证据向刑事司法证据转化问题、案件咨询制度、走访检查制度、联席会议制度、建立信息平台互联互通共享机制,都是“两法衔接”机制的重要内容。本文从“两法衔接”机制的理论基础和现实意义着手,在论证完善“两法衔接”制度的构建有着扎实的理论支撑和迫切的现实意义基础上,从完善相关立法和健全相关配套制度两个层面,提出了可供借鉴的制度设计。

  一、“两法衔接”机制的理论基础与实践意义

  (一)“两法衔接”机制的理论支撑

  一是权力制衡思想。权力的负面属性决定了权力极易被滥用,为防止权力被滥用,需通过权力制衡权力的方式,将权力关进制度的牢笼。“两法衔接”既体现了由不同权力机关来行使行政执法权和刑事司法权的权力分立原则,也在一定程度上体现了二者之间要有衔接、有责任监督对方衔接工作,从而确保行政法律和刑事法律统一正确实施的制衡思想。[1]

  二是法律监督思想。检察机关作为我国的国家法律监督机关,肩负着确保国家法律正确实施、维护国家法律统一和促进社会公平正义的神圣使命。2001年7月国务院通过的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,明确指出:“行政执法机关移送涉嫌犯罪,应当自觉接受人民检察院和监察机关依法实施的监督”。面对行政执法机关在行政执法过程中对于涉嫌犯罪案件“有案不移”的现象,检察机关有义务履行其法律监督职责,加大对刑事立案环节的监督力度。

  三是行政犯罪双重违法理论。何谓行政犯罪?即某行为既违反了行政法规范,情节严重,同时,因违法行为达到了一定程度的社会危害性,触犯了国家的刑事法律,应受刑事制裁。行政犯罪的对行政法和刑法的双重违法性属性,使得行刑衔接机制的构建有其必要性和一定的法学理论支撑,从而防止对犯罪行为的放纵,满足社会成员对安全和公正的需要。

  (二)“两法衔接”机制的实践迫切性

  “两法衔接”机制起源于行政执法机关打击破坏市场经济秩序行为的力度不够,由于行政执法与刑事司法的衔接力度不够,对行政执法行为的法律监督机制也不完善,加之受地方保护主义和部门利益的影响,行政机关在行政执法过程中常常不移送涉嫌犯罪案件线索,以罚代刑,纵容犯罪。2011年2月中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》,此意见系统明确地对行政执法机关、行政监察机关和刑事司法机关在“两法衔接”机制中的职责和工作程序作了详细规定,这标志着“两法衔接”工作迈上了一个新的台阶。但遗憾的是,“两法衔接”制度规范普遍立法层级较低,至今仍停留在部门规章、地方规章和非规范性文件层面,缺乏国家立法的有力支撑,因此,当前推进“两法衔接”机制工作的开张有其迫切的实践性。

  通过“两法衔接”工作的推进,一方面有利于监察部门、公安检察机关及时发现和纠正以罚代刑等不法行为的发生,减少地方保护主义,提高执法透明度,督促行政执法机关依法行政、严格公正执法;另一方面,通过进一步推进中央层面的立法和制度设计,对“两法衔接”工作的责任主体、工作原则、职责分工、适用范围、移送标准、运作程序等制定可操作性的细则,保障“两法衔接”工作顺利开展。

  二、完善“两法衔接”机制的立法

  当前,“两法衔接”机制在立法层面存在的问题主要在于,政策层面高、法治层级较低,制度刚性不足、权威性还不够,尤其是可供具体操作和执行的法治层面的依据难寻踪迹,衔接机制的建立和运行事实上处于无序的状态,进而导致已有的衔接机制大多停留在文件上、纸面上,空转无效、运行乏力,实际成效大打折扣。[2]因此,在总结和提升“两法衔接”工作机制建设和实践经验的基础上,通过制定明确具体、具有可操作性的规定,从立法上对其进行完善,实现“两法衔接”的顶层设计,是目前“两法衔接”工作需解决的燃眉之急。

  (一)细化“两法衔接”的对接程序

  从操作层面上讲,“两法衔接”问题并不纯粹是一个法理问题,更是一个法律实际问题。[3]因此,要真正真正实现执法与司法领域的顺畅衔接,真正地实现依法治国的目标,就必须构建一套健全的程序衔接机制。[4]虽然我国《行政处罚法》第22条明确规定:“违法行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。”《刑事诉讼法》也规定了检察机关对公安机关的立案监督制度,但对涉嫌犯罪案件移送的具体问题仍缺乏可操作性的规定,导致在实践中移送的随意性很大。

  一是规范案件移送程序。由于现行立法对诸如移送的条件、如何移送、移送的期限、移送的对接程序等均缺乏可操作性的规定,为了保证行政执法与刑事司法衔接渠道的进一步畅通,应该将移送程序法定化,如移送的具体条件、如何移送、移送的期限、受移送的机关等都应当有可操作性的规定,以建立系统完备的案件移送制度,规范移送行为。

  二是合理设定制裁种类,确保行政处罚与刑事刑罚责任形式的衔接。刑罚刑种与行政处罚则在结构上既要层次分明、轻重有别,又要连贯、衔接,但是,现行刑法的某些刑罚种类比行政处罚还轻,致使两种处罚难以很好地衔接适用。如何平衡制裁种类中的罚款与罚金、没收财产罚与没收财产刑、人身自由罚与自由刑等问题,直接关系到两法衔接的顺利开展。

  三是建立健全责任追究制度和激励引导制度。一方面,健全责任追究制度是保障案件有效移送的关键。诚如有学者所言,“有既定的规则只是法治的一个方面,任何组织和个人都必须为其违反规则的行为承担责任,是法治更为重要的应有之义;有规则而无责任追究机制,实等同于无法治。”[5]据此强化案件移送环节的责任追究,对于依法应当移送而不移送的人员应当依法追究责任。另一方面,建立激励引导制度是保障案件有效移送的条件,“从某种意义上说,行政执法与刑事司法的衔接机制本身就是被衔接的行政机关和司法机关受到激励而改进工作和自我完善的过程。”[6]因此,案件移送程序的核心问题是执法人员和司法人员移送案件的积极性,通过目标激励、示范激励、荣誉激励等正向激励机制,可以实现有效的衔接。

  (二)明确“两法衔接”之证据转化制度

  证据是诉讼的核心,证据转化制度是两法衔接中的基础性问题。两法衔接之证据转化制度是行政执法与刑事司法衔接机制的一个重要议题。2012年《刑事诉讼法》[7]的修改及配套司法解释的出台,使得两法衔接之证据转化制度在法律层面得到正式肯认。但由于行政证据、刑事证据两类证据在性质、收集主体、收集方法、收集程序等诸多方面存有差异,行政证据不可直接转化为刑事证据在刑事司法程序中运用。在司法实践中,该制度仍然存在诸多尚待探讨和解决的问题。

  一是细化不同类型证据的转化方式。建议通过立法的方式明确行政执法机关在行政执法过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料作为刑事诉讼证据使用的具体操作方式和操作程序,并对实物证据和言词证据的具体转化方式做细致的区分。对于行政执法过程中的物证、书证、视听资料等实物证据,由于其具有较强的客观性、稳定性,不会因收集主体、收集方法、收集程序的不同改变其自身属性,刑事司法机关无需重新收集,在对其进行形式上的合法性审查后,补办相应手续即可直接调取作为刑事证据使用;对于证人证言、被害人陈述、被告人供述与辩解等言词证据,由于其具有较强的主观性,言词陈述所反映的事实与案件真实情况是否相符,不仅取决于陈述人认识事物、表达事物的准确性,还会受证据收集的方式和程序的影响,所以对于言词证据,原则上应重新收集、制作,但在被取证人意外死亡等特殊情形下,行政言词证据可经审查后一并转化,但需与其他证据相互印证才可作为刑事证据使用。

  二是拓展司法机关个案协助机制。在第一时间内由公安、监察机关共同对案件进行提前介入,及时指导行政执法机关收集、固定证据,帮助完善证据收集程序,避免因时过境迁导致证据流失、公安机关无法立案,以更好地将检察机关的监督关口前移,切实增强监督实效。对于某些线索比较明显的行政涉罪案件,在掌握初步的涉罪线索后,行政执法机关应及早通知司法机关介入。必要时,对于证据收集、保全等问题,提前向司法机关进行询问和沟通。刑事司法机关应就案件定性意见、证据收集和转化的建议及时作出回应,从而保证刑事诉讼活动的顺利进行。

  三、健全“两法衔接”配套制度

  (一)推进“两法衔接”信息共享平台建设

  行政执法机关与刑事司法机关的信息共享、信息沟通是“两法衔接”工作开展的重要环节。网络信息平台的建立,一方面有利于强化行政执法机关依法行政、严格公正执法,遏制行政执法过程中的地方和部门保护主义,避免出现以罚代刑的执法偏差,提高行政执法的透明度和公信力;另一方面,也有利于监察机关、公安机关、检察机关及时掌握行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的情况,主动发现案件线索,提出移送建议,从而减少工作衔接中的资源消耗。如何更好的推进信息共享平台建设,确保案件及时发现、及时移交、及时立案,是亟需解决的问题。

  一是完善案件信息录入标准,以更好推进信息共享平台建设。行政执法信息录入不到位,将导致信息共享平台难以发挥其应有的作用。同时,由于各地采用的信息共享平台的软件标准不统一,使得全国联网举步维艰。除此之外,各部门的软件及保密要求不同,致使平台对接困难重重,如行政执法机关信息网络为秘密级,而司法机关的信息网络为机密级,密级不同致使行政机关和司法机关的案件信息难以在用一个平台共享。[8]对于信息录入范围,各地检察机关应当结合本地经济社会发展状况以确定,做到全面监督和有限监督、普遍监督和重点监督相统一,突出监督重点。笔者认为,对于案件信息的录入,应当以行政处罚的立案、处理过程、决定和执行信息为限,不能仅仅局限于行政处罚决定本身。

  二是加强信息共享平台管理,以促进平台应用的常态化。平台建成后,应当重点抓好信息平台的管理工作,促进信息平台管理应用的规范化和日常化,确保其有效运行、有效利用,从而发挥信息平台的实际效用。各联网单位应当配备专人、专机进行操作,每周定时对平台的录入和使用情况进行检查和监督,在发现行政执法机关办理涉嫌案罪案件后,应及时提醒操作员进行案件的网上流转工作。

  (二)完善“两法衔接”监督机制

  根据有关司法解释和规范性文件的要求,检察机关在“两法衔接”机制中的主要任务在于,及时发现、建议、监督行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪的案件,并对立案环节进行监督,以此促进行政执法活动和公安机关刑事立案活动的衔接。为督促行政执法机关及时移送涉嫌犯罪案件,监督公安机关依法立案侦查,应当充分发挥检察机关的法律监督作用,在加强人权保障的同时,防止以罚代刑、有案不立、违法轻罚等损害国家利益和法律秩序的行政行为。

  一是聚焦案件移送点,完善移送涉嫌犯罪案件的检察抄备审查制度。行政机关向检察机关抄送行政处罚决定书、涉嫌犯罪案件移送书后,检察机关应当及时作出审查,并对其中的涉嫌犯罪但尚未移送的案件提出移送建议,并出具《应当移送涉嫌犯罪案件意见书》,对于干预执法、阻挠移送,构成犯罪的,依法查办。

  二是围绕刑事立案点,加强对公安机关受理案件、立案侦查的监督制度。公安机关在接到行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件,应当立案而不予立案的,检察机关应当立即启动立案监督程序,通知公安机关依法立案,避免延误侦查取证。

  三是立足检察一体化,进一步实现检察权的合理配置。在对行政执法行为进行法律监督的过程中,应当充分发挥检察一体化机制的作用,上下一体,各业务部门通过分工合作,严格履行检察职能,突出打击重点,充分发挥批捕、起诉等职能作用,对于重大有影响的案件,上级检察院应当及时予以指导、协调。同时,各相关部门应当建立信息通报制度,及时调查研究办案过程中出现的新情况、新问题,为切实提高办案质量,实现监督的法律效果和社会效果的统一,应坚持重大疑难复杂案件的请示、汇报制度,并在必要时予以共同研究、解决。

  (三)健全“两法衔接”联席会议制度

  2006年1月最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部联合发出《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》第10条规定:“行政执法机关对案情复杂、疑难,性质难以认定的案件,可以向公安机关、人民检察院咨询,公安机关、人民检察院应当认真研究,在七日以内回复意见。对有证据表明可能涉嫌犯罪的行为人可能逃匿或者销毁证据,需要公安机关参与、配合的,行政执法机关可以商请公安机关提前介入,公安机关可以派员介入。对涉嫌犯罪的,公安机关应当及时依法立案侦查”。通过联席会议制度,行政机关与公安、检察机关建立起长效的联系机制,在遇到重大问题时,即可高效、便捷地寻求公安、检察机关的帮助,公安机关也可提前介入涉嫌刑事犯罪的案件,及时收集、固定证据,有利于刑事案件的侦破。

  现有联席会议制度存在松散性、阶段性问题。各成员单位应当在政府主导下,每半年固定召开一次联席会议,保障其长效性和常态化。认为有必要的,另可根据实际情况临时召开。参加联席会议的各个机关应通报各自工作基本情况,行政执法机关可向司法机关通报单位时间内的行政执法案件统计情况,司法机关可向行政执法机关通报已经移送案件的处理情况,并可对工作中遇到的重大问题进行协商,就下一步的工作作出部署。

  [1]金园园:“打造信息共享平台,深化‘两法衔接’机制建设”,载《人民检察》2013年第19期。

  [2]练育强:“行刑衔接中的行政执法边界研究”,载《中国法学》2016年第2期。

  [3]陈兴良:“论行政处罚与刑罚处罚的关系”,载《中国法学》1992年第4期。

  [4]周佑勇、刘艳红:“行政执法与刑事司法相衔接的程序机制研究”,载《东南大学学报(哲学社会科学版)》2008年第1期。

  [5]戢浩飞:“行政执法与刑事司法衔接的理性审视”,载《北方法学》2015年第5期。

  [6]姜涛:《行政执法与刑事执法的衔接——个制度性的审视框架》,北京大学出版社2008年版,第295页。

  [7]2012年修改的《刑事诉讼法》第52条第2款,进一步明确了行政证据在刑事诉讼中的转化制度,“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可作为证据使用。”

  [8]周林:“试论行刑衔接制度之完善”,载《法学杂志》2011年第11期。