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关于行政诉讼二审监督指导机制的调研报告

2019-09-30 08:33:15
来源: 中国法院网 作者:北京三中法宣


简述:课题组以行政诉讼二审监督指导为主题,并选取现有的案件请示制度为切入点之一,依靠本院行政审判实际数据和案例作为素材,对行政诉讼二审监督指导实际运行情况进行考查和分析,试图从中发现问题并提出相关改进建议。

  完善审级制度,强化审级监督,是全面深化人民法院改革、建设社会主义法治国家的重要任务之一。《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》明确提出,建立社会主义审判权力运行体系,必须充分发挥一审、二审、再审的不同职能,确保审级独立。尽管我国从诉讼制度层面确立了两审终审制,然而,司法实践中二审解决事实和法律争议的功能发挥尚须进一步强化,二审监督指导机制也有待进一步优化。为此,课题组以行政诉讼二审监督指导为主题,并选取现有的案件请示制度为切入点之一,依靠本院行政审判实际数据和案例作为素材,对行政诉讼二审监督指导实际运行情况进行考查和分析,试图从中发现问题并提出相关改进建议。

  一、行政诉讼二审监督指导机制之实证考察

  有别于最高法院可以制定司法解释以及发布指导性案例,高级法院可以发布参考性案例,承载了绝大多数二审行政案件审理工作的中级法院进行监督指导的主要方式还是立足于个案,因此,本文调研行政诉讼二审监督指导问题也主要立基于具体案件审理而非更加抽象的指导方式。以下首先以本院履行二审监督指导职能的三方面机制为对象进行考察:

  (一)二审案件审理

  通过审理二审案件,解决事实和法律争议,依法纠错,实现二审终审,是实现行政诉讼二审监督指导的基本方式。行政案件进入二审程序,相当一部分当事人存在着对行政机关的不满、对一审法院的不解情绪,他们会拿着放大镜来检视一审裁判。如果二审把关不严,将会使得问题如滚雪球般越滚越大,所以,决不能使案件带病进入申诉信访程序。因此,依托发回、改判,强化案件质量监督,是行政二审工作的重中之重。本院近两年改变一审裁判结果的7件二审行政案件之中,就裁判方式而言,改判3件,指令一审法院继续审理3件,发回重审1件。从裁判方式的选择来说,体现了严格依法适用的原则,对于原判决认定基本事实不清的,一般查清事实后改判,对于一审法院没有进行实体审理的,或者违反法定程序的,则依法发回或者指令继续审理。当然,考虑到案件处理的法律效果和社会效果,对于一审裁判认定事实、适用法律有重大争议的,尤其是群体性、敏感性、矛盾易激化或有重大影响的案件拟改判或发回重审的,可以在作出裁判前向一审法院了解案件审理中的有关情况。实现二审监督除了体现为改变一审裁判结果以外,对于一些存在审判瑕疵,但是不足以发回、改判的案件,本院积极运用《行政审判监督函》这一机制,及时提醒、警示一审法院,切实防止瑕疵演变成违法问题。过去两年,本院共向一审法院发送审判监督函4件,涉及问题主要针对一审裁判文书撰写方面的不规范、不严谨。

  (二)协调和研讨

  《最高人民法院关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》第十条规定,中级人民法院通过审理案件、总结审判经验、组织法官培训等形式,对基层人民法院的审判业务工作进行指导。因此,除了依法审理二审案件以外,中级法院可以通过组织审判经验交流和研讨的方式对辖区法院的审判工作进行监督指导。为此,本院一方面专门建立行政法官联席会制度,所有具有审判职称的法官全部参会,共同听取辖区基层法院行政庭请示汇报案件,并指定专人反馈研讨结果,对于在讨论中发现的问题,未雨绸缪,及时提示一审法院妥善处理;另一方面亦建立辖区审判业务座谈会制度,定期通报本院以及辖区法院收结案情况、行政案件特点、工作机制建设及审判职能延伸等工作,提出工作中存在的主要问题,或者发送专门的研究报告。除了上述机制之外,本院还注意规范上下级法院之间的沟通机制,将二审监督指导和行政争议实质性化解结合起来。例如,在处理朝阳区某重点工程拆迁系列案件、怀柔区多名原告诉人保局补缴社会保险等案件中,本院和一审法院会商,并积极协调属地政府支持,力争最大限度保障行政相对人权益;再如,本院会同朝阳区法院、朝阳区政府法制办三方协商,研究解决政府信息公开、劳动保障行政执法、食品卫生安全等执法领域中存在的一些尚未进入诉讼程序的问题,实现纠纷源头治理。

  (三)案件请示制度

  本文所提的案件请示制度是指下级法院就案件审理中遇到的各类问题向上级法院进行请示,上级法院给予答复的制度。从合法性渊源层面可将其分为两部分:一是为我国立法所认可的案件请示机制,《人民法院组织法》规定了最高法院享有司法解释的权力,最高法院于2007年发布《关于司法解释工作的规定》,明确高级法院可以向最高法院提出对法律应用问题的请示,而基层法院和中级法院也可以向高级法院层报,并由高级法院提出请示;二是缺乏法律明文规定,但实践中普遍存在的,可以作为上级法院对下级法院监督指导方式之一的个案请示机制。上述两者相较而言,后者在审判实践中的数量以及对于个案裁判的影响力实际要远远大于前者,基于我国案件管辖之现状,绝大多数一审案件,包括大量疑难、复杂、富有影响力的一审案件由基层法院管辖,因此绝大部分个案请示为基层法院向中级法院提出,实践中中级法院可以直接答复或者呈报高级法院;中级法院自身受理的一审案件多为重大、复杂案件,实践中这些案件需要请示的比例更大;高级法院对基层法院、中级法院的案件请示可以进行答复,对于一些涉及司法解释职权、可以作为司法解释建议的请示则向最高法院提出。有学者将需要请示的案件类型归纳为四种——“事实难办案件”、“法律难办案件”、“影响难办案件”、“关系难办案件”。为研究需要本文特抽取本院近两年接受基层法院的50件案件请示作为研究范本,这些案件请示针对的主要问题以及相关考虑因素主要为:

  1.案件请示针对的问题,须上级法院给予指导:

  ①(类案请示)在审判工作中如何具体应用某一法律,有一定参考价值;

  [案例一]某区教育委员会通过电脑派位方式将孙某随机分配至某小学就读。该小学将录取通知书发放给孙某母亲。后孙某到该小学入学就读。孙某法定代表人诉至法院,请求判令某区教育委员会将孙某通过电脑随机派位至该小学的行为违法,并判令某区教育委员会将孙某重新直接分配至人大附中朝阳实验学校就读。一审法院经审理认为,原告的诉求不涉及基本教育权的问题,是为了争取优质教育资源,朝阳区教委在法律规定范围内有制定教育规则的权利,实行有利于本区的派位规则,被告的做法有其合理性,没有明显的问题,倾向于裁驳或者判驳。后向本院进行书面请示。

  ②(个案请示)个别案件中如何应用法律,不具有典型性;

  [案例二]某公安分局于2013年11月9日对原告代某作出《行政处罚决定书》,认定:2013年11月8日8时许,原告在某小区北门红绿灯路边发放小广告,扰乱该地区公共场所秩序;根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项之规定,给予原告行政拘留五日的处罚。原告不服诉至法院,请求法院依法撤销上述《行政处罚决定书》。一审法院经审理,一种处理意见为被诉处罚决定认定事实不清、适用法律错误,但该案在汇报过程中出现合议庭、院、庭长意见不一致的情况,后向本院进行请示。

  ③(事实请示)证据采信、事实认定存在意见分歧;

  [案例三]某公安分局作出《不予处罚决定书》,认定张某反映的王某对张某殴打的事实不能成立,决定对王某不予处罚。张某不服该《不予处罚决定书》诉至法院。合议庭经过开庭、评议,形成两种意见:一种意见认为,本案的起因是张某首先挑起冲突,辱骂并主动上前揪扯王某,而王某在此事件中相对克制,难以认定其有主观上伤害他人的故意,且客观上由于现场人员众多,张某接触的对象并不唯一,不能明确张某伤情的具体致伤原因及时间节点,故某公安分局认定违法事实不成立是正确的;另一种意见认为,本案中张某受伤的客观事实是存在的,且其伤情系在事发当日冲突过程中导致,综合相关证据,能够证明存在伤害事实、伤害后果,故本案某公安分局作出不予处罚决定认识事实不清,应当依法撤销。合议庭多数意见为第二种意见,承办人就该案向庭长、院长进行汇报,院长、庭长同意合议庭第一种意见,鉴于院长、庭长与合议庭意见不一致,该案被提请审判委员会讨论,后又向本院进行请示。

  ④(大要案请示)事实认定、法律适用均不存在明显争议,基于案件其他因素就处理情况进行请示;

  [案例四]某国税局对某公司作出处罚决定书,认定该公司存在偷税、虚开发票行为,决定对其处以10 000 000元罚款。某公司不服,诉至一审法院。一审法院经过开庭、合议庭评议,倾向于认为国税局作出的处罚决定书认定事实清楚、证据确实充分、符合法定程序,应驳回原告诉讼请求,然而,鉴于该院行政审判庭办理税收行政案件经验较少,且此案涉案金额较大,承办人向庭长、院长逐级汇报,并应院长建议就该案审理中的事实认定、法律适用问题向本院进行书面请示。

  2.提出请示的相关考虑因素:

  ①新案件类型;

  ②群体性纠纷;

  ③案件具有一定社会影响;

  ④案件涉及特殊政治因素;

  ⑤案件审理结果涉及地方性执法政策、执法标准问题;

  ⑥类案不同判;

  ⑦案件当事人方面存在某些特殊因素;

  ⑧重大刑事案件、国家赔偿案件;

  ⑨合议庭,院、庭长,审判委员会意见存在重大分歧;

  ⑩基层审判组织司法能力存在欠缺。

  二、案件请示制度:现实功能及负面效应

  《人民法院组织法》授予了上级法院监督下级法院审判工作的权力。前述三方面机制之中,审理案件是二审法院依法实施监督指导、纠正错误裁判、维护法律权威的基本方式,未来随着司法改革进一步深化,审判权运行机制进一步优化,二审解决事实和法律争议、实现二审终审的功能应当得到更好发挥;协调研讨作为案件审理机制的必要保障、司法审判职能的必然延伸,同样也是二审实施监督指导的有效方式,协调研讨机制未来的改革方向主要在于规范化和透明化;至于案件请示制度则因其监督指导的柔性特点、运行效果层面的低成本性而获得下级法院的青睐,在实践中发挥着不可忽视的重要作用,然而,此项机制是否符合司法权运行规律,又能否体现司法权力属性,其争议性亦不可小觑,因此,下文将重点研探案件请示制度的改革问题。

  (一)案件请示制度与审判权运行体系

  审判权究其本质是为裁判权,“断决之曰裁”,“决断也,谓分别是非曲直”是判。独任制与合议制是司法裁判权行使的两种基本形式。根据《人民法院组织法》第九条的规定,法院审理案件,以合议制为原则,独任制为例外。合议制是由审判员组成合议庭,或由审判员和人民陪审员组成合议庭,审理各类刑事案件、民事案件和行政案件,合议庭中又由一名主审法官对案件承担主要责任;独任制是由审判员一人独任审判,它仅适用于简单民事案件、轻微刑事案件等法律作出明确规定的情形。独任制与合议制的内部效力表现为审查案情、形成裁判的组织形式和运行规则,外部效力则在于以独任法官、合议庭的名义对裁判结果负责。就案件审理的通常状态而言,合议庭或独任法官经过开庭,对案件事实和法律问题进行审理,独任法官依靠个体决策,合议庭则由全体成员平等参与审查、评议、最终进行“群体”决策。根据人民法院独立行使职权的原则,独任法官、合议庭对普通案件应当独立作出裁判,当然,疑难、复杂、重大案件可以由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论。然而,司法实践中相当一部分案件并非由合议庭完全“做主”,而是经过了法院内部各种呈批、请示机制提出指导性意见,合议庭在不同程度上予以吸收、贯彻,前述四则案例便是如此,这里所说的呈批、请示机制除案件请示制度之外还包括:

  ◆院、庭长审判监督机制

  院、庭长对所主管审判庭办理案件发表意见是法院工作中的惯常现象。近年来,院、庭长行使审判监督权的方式逐见规范化,随意过问个案的情形为以下两种模式取代——一是院、庭长对于自己职权范围内的裁判文书享有签发权;二是院、庭长对于重大、疑难、复杂案件享有听取合议庭汇报和进行监督指导的权力。

  ◆审判委员会制度

  审判委员会设立的初衷是为解决早期法官整体水平不高、裁判标准不一等问题。2010年,最高法院发布《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》,各级法院也普遍建立审判委员会工作具体规则或惯例,尤其对于重大刑事案件如死刑案件、宣告无罪案件,以及合议庭与院、庭长意见存在重大分歧的案件等,由合议庭层报庭长、院长并提交审判委员会讨论决定已然成为一种通例。审判委员会制度与院、庭长审判监督机制有所不同,审判委员会是可以作为一种特殊审判组织,对案件结果享有决定权的。

  ◆法院系统外请示

  对于某些重大、敏感案件,法院也会向党委、政法委就案件处理结果、办理过程中的重要事项进行请示,听取指导意见,或者请党委出面协调有关部门解决问题。

  这四类呈批、请示机制可以连贯性运用于案件审理过程(见下图)。四类机制之中,院、庭长审判监督机制和审判委员会制度改革实践正在积极探索之中,而近年政法委改革加速、其对于个案的介入会越来越少,而上、下级法院之间的案件请示制度的改革之声虽一直闻之于耳,但鲜见明显的改革成果。实际上,不止行政审判,刑、民事审判领域也一样存在呈批、请示机制,且究其运行模式而言并无二致(见案例)。案件请示制度的改革可以参照其余三类呈批、请示机制的改革,即并不在于取消或者替代,而在于限制和规范。

  [案例五]某高级法院对某基层法院请示的原告陆某与被告李某婚姻无效纠纷一案法律适用问题作出书面答复:本案主要涉及的法律问题是,对《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(一)》第八条中关于无效婚姻阻却事由适用范围的理解。该条款明确了婚姻无效的阻却事由,即申请时无效情形消失的,婚姻有效。但对于婚姻无效的阻却事由是存在于所有四种婚姻无效情形还是仅适用于部分情形,并没有作出明确表态,对此应根据婚姻法基本原则进行分析。重婚行为严重违反一夫一妻制原则,从性质上不应当存在阻却事由,无论在申请确认婚姻无效时重婚者是存在两个婚姻关系,还是只余一个婚姻关系,都应确认构成重婚的婚姻关系无效。

  [案例六]D市法院审理一件刑事案件,法院领导认为案件牵涉面较广、社会影响较大,电话请求当地政法委协调公安、检查等单位共同讨论案件问题并形成一致意见,该法院遂直接依此作出判决。

  (二)案件请示制度的成因和功能

  尽管长期以来各种“喊停”、“替代”之声不绝于耳,然而,案件请示工作不仅未曾远离司法实践,反而如同深植于司法运行机理般的为大家所长期使用。本文认为,大量滥用案件请示机制固然存在消极作用,然而,有限的案件请示工作则具备难以取代的现实功能,正是从这个意义上说,有限的案件请示工作具有实践论层面的正当性和必然性:

  第一,有限的案件请示工作可以弥补主审法官、合议办案机制之不足。

  有学者提出我国合议制存在的若干现实问题,如群体规模偏小,决策能力较弱等等。实践中合议庭一般由3人组成,主审法官大多同时担任审判长,所谓合议庭决议往往以“同意”主审法官或审判长的意见告结,这种现象在基层法院实际工作中尤为突出,所以才有“合而不议”、“陪而不审”等说法。再者,我国经济社会发展迅速,立法、政策变化亦较为频繁,人民群众的司法需求日渐增长,各种新类型案件、法律适用疑难问题层出不穷,事实判断需要依靠生活经验,而法律适用则需要专业知识、社会知识的积累,反观我国中、基层法院普遍存在法官年轻化、司法能力弱化或者办案一线人员紧缺等状况,这不但出现在广大农村地区、中西部地区,即使在经济较发达城市都有不同程度的表现。概言之,基层法官的司法能力客观上存在“不能承受之重”,固然要从根本上解决问题还须推进司法人员职业化、专业化建设,但就现阶段而言,在继续优化主审法官、合议庭办案机制的同时允许其在有所限制的情况下适当“求助于”上级法院,亦不失为一种“不得已为之”的权宜之计。

  第二,有限的案件请示工作可以推进法律统一适用。

  我国司法体制、司法国情决定了维护司法公正和提升司法公信力,规范自由裁量权,保障法律统一适用,须要诉诸于“高位推动”模式。当前最高法院规范自由裁量权行使的主要机制有二——司法解释和案例指导。最高法院司法解释在约束法官裁量权行使方面发挥着主导性的作用,从某种意义上说,抽象性、宏观性司法解释作为法官裁判规则而言与立法无异,甚至多部基本法的修改还需要以现有司法解释为蓝本。这种司法解释“立法化”现象引来不少学者批评。本文并无意对此进行评述,不过值得注意的是,过多、过于频繁地由最高法院主动追随立法脚步出台一些抽象性、宏观性的司法解释,“设想”基层法官在适用法律时可能遭遇的难题并创设相应规则,不仅没有必要,反而进一步增加司法解释工作的争议性,还不如更多发挥“批复”类司法解释的功能。《最高法院关于司法解释工作的规定》将司法解释的形式区分为四种,其中“批复”针对高级法院关于“审判工作中具体应用法律问题的请示”,是当前案件请示领域唯一获得最高法院明确认可的“请示——答复”方式,其具有被动性、具体性特点,更加符合司法的属性与特征。而案例指导制度在我国尚在初创与发展阶段,由于一则案例所能确立的裁判规则和回应的司法需求是有限的,该机制要发挥更大效果还需要一段时间来充实案例数量、完善参考规则。综上,为规范自由裁量权、确保法律统一适用,与其耗费时间去尝试构建未知可否的新机制、新方法,还不如用好、规范好现有的案件请示制度,使在我国司法系统中主要集中在高级别法院的各种优势司法资源能够更好实现与基层之共享。

  第三,有限的案件请示工作并不必然违背社会主义司法规律。

  现有对于案件请示机制“全盘否定”的观点在很大程度上是源自某些类似西方司法理念和制度的理解方式,并未深入思考中国的司法规律和现实国情。首先,我国的司法独立并非以主审法官或合议庭为单位的司法独立。我国《宪法》规定,法院依法独立行使审判权,不受行政机关、社会团体、个人干涉,《人民法院组织法》也有类似规定,由此看来,我国的司法独立是以法院为主体的司法独立,其强调的是司法机关相对于其他组织、个人的独立,而根本不同于单个法官、合议庭“在法院内部排他地独立享有审判权”这种西方法治模式。实际上,我国法官从来都不是代表自己在行使手中的审判权,从加入法官行列的第一天起,从小处说代表的是所在的法院,更进一步说代表的是法院系统甚至政法队伍。因此,主审法官、合议合议庭办案机制并不能成为否定案件请示的理由;其次,有限的案件请示工作并非行政管理方式,而是上级法院合理行使监督指导权的体现。既然最高法院可以以批复类司法解释来答复高级法院关于应用法律问题的请示,那么就不能对案件请示机制的正当性予以一概的否定,而应当认可有限的案件请示工作是上级法院对下级法院进行业务指导的具体方式;其三,有限的案件请示机制可以解决多样化的司法实际需求。我国司法制度立基于全国代表大会制度,我国法院是在中国共产党领导下,在自己“职权范围内贯彻落实党的路线方针政策和宪法法律,为建设和发展中国特色社会主义服务”,应当允许主审法官、合议庭在办理确属“政治敏感”、“社会影响”类案件时通过请示寻求一定的指导和政治支持。

  (三)案件请示制度的负面效应

  案件请示制度的适用不可过于频繁、缺乏原则。滥用案件请示制度的负面效果主要体现在以下几方面:

  一是从主审法官、合议庭办案机制来看。虽然我国司法制度并不支持“法官或合议庭独享裁判权”的主张,然而可以肯定的是,在我国司法实践中还是应当坚持主审法官、合议庭在个案裁判方面的核心作用,同时发挥审判委员会讨论、决定重大、疑难案件的功能,因为只有这两者才具有合法的裁判主体资格。在借助案件请示制度的情况下,并未实际参与庭审、阅卷的上级法院一旦提出指导意见,合议庭都只能遵从,如此一来主审法官、合议庭意见不再具有决定性,主审法官、合议庭办案责任制也被破坏。

  二是从审级制度来看。审级制度作为一项重要的司法制度,具有纠正错判、解决纠纷甚至确立规制等功能。而案件请示制度架空上诉审,导致“两审合一”,淡化下级法院合议庭的责任意识。司法实践中下级法院向上级法院请示多以书面形式进行,部分采取现场报告、研讨方式,上级法院法官在未听取当事人陈述、未阅卷的情况下发表指导意见,主观性、随意性较强,亦不符合司法权运行规律。

  三是从“审判行政化”角度老看。有学者提出,我国存在审判与司法行政相互交错、融为一体的“合一制”现象,其对审判的直接影响是使审判按行政化的方式运作。请示、汇报的工作方法带有极其浓烈的行政化色彩,我国上下级法院之间为监督关系,案件请示制度使其异变为审判工作上的领导关系。案件请示制度一方面是“审判行政化”的产物,正因为法院内部审判管理和人事管理的“行政化”特征、上级法院的绝对权威才催生案件请示制度并使其大量运用于审判实践,另一方面此项制度又反过来促使“审判行政化”影响进一步强化。

  三、因势利导:案件请示制度改革之路径选择

  (一)替代论之困

  综合前文的分析可知,有限度的案件请示工作可以作为主审法官、合议庭办案的补充性机制,同时亦是上级法院对下级法院进行监督指导、确保法律统一适用的环节之一,因此,如何对现有案件请示机制进行改革、规范成为重要议题。要改变案件请示制度只为一、二审“先通气、求一致”的现状,合理发挥其指导合议庭办案的司法功能,应当将当前主要发生于基层法院、中级法院之间,至多及于高级法院的案件请示制度放到全国深化司法体制改革的整体格局之中,将其作为优化审判权运行机制的系统性改革之一环。对此,有些研究者就改革当前案件请示机制提出了若干“替代性”观点:1.诉讼化改造。这种观点认为,应对需要请示的案件进行提级审理,即从基层法院提级到中院或者高院审理,以便得到更高审级的慎重处理。本文认为,这种观点在一定程度上脱离了当前审判工作的现实。我国现行司法体制中对于四级法院的职能定位,绝大多数案件应在基层、中级法院得到解决,高级法院实行再审监督,最高法院制定抽象性裁判规则,这样的职能定位是具有合理性的,短期内不宜进行大幅度的调整。况且提级管辖改革的现实方向主要还在于针对容易受地方因素影响的小部分案件。如果对所有符合请示标准的案件都做提级管辖处理,将很可能从根本上冲击我国级别管辖的现有规定,以及四级法院定位的整体格局,不但没有必要,也未必能够从根本上解决问题。2.案例指导制度。这种观点认为,应当建立案例指导制度,提供给基层法官办理各类复杂、疑难案件参考。最高法院于2010年制定《关于案例指导制度的规定》,截止本文写作时(2015年11月)已经发布十一批共56个指导案例。未来伴随案例指导制度的不断发展完善,其在确立疑难案件裁判规则、规范自由裁量权方面发挥的作用将会更加突显,案件请示制度的运用空间也必然会因此压缩,但是,这些并不可一蹴而就。并且案例指导制度主要也只对法律适用层面的、具有典型性的问题(类案请示)发挥作用,对于合议庭确难解决的个别法律适用问题(个案请示)、或者属于“政治敏感”、“社会关注”类问题(大要案请示),很难依靠案例指导制度予以有效应对。

  (二)关于案件请示制度规范化改革的建议

  以上两种改革建议基本都是从寻找替代性机制角度出发的,但有如前文所分析的都难以取得理想的改革效果。因此,我们的着眼点还是应当回归对于案件请示机制的限制与规范层面:

  1.适当分流:完善大要案报告制度

  针对所谓的“影响难办案件”、“关系难办案件”,或者基于群体性纠纷、影响性诉讼、政治敏感因素等而需要请示的情况(大要案请示),应当完善现有的大要案报告制度,将此类案件的请示工作从普通的案件请示制度中分离出来。这类案件的请示非因法律适用问题,因此不宜按照普通案件请示提出,但考虑到案件确实具有一定特殊性,基层审判组织需要获得上级法院甚至党委的指导、领导,因此需要发挥大要案报告制度的功能。要严格限定大要案的范围,避免借大要案之名将普通案件或者因不当干预而“难办”的案件向上级法院报送。要完善大要案报告的具体机制,按照立案、重要程序事项、结案等主要环节进行呈报,简化不必要的“一事一报”模式。接报大要案的部门要严格加以审查把关,同时做好大要案登记工作,报送过程和处理意见均须形成文字材料和存档。

  2.限制和规范案件请示工作

  首先从比较法的视角,美国联邦上诉制度中的“请示”制度和欧盟法院初步裁决制度可以供参考和借鉴。美国“请示”制度是指联邦上诉法院对于审理中的案件,可以就案件涉及的法律问题向最高法院提出“请示”,最高法院可以作出有拘束力的“批复”,也可以对案件进行提审。值得注意的是,“请示”只能针对抽象法律问题,不包括事实问题。美国的“请示”制度与我国案件请示机制相比,在处理程序方面要严格得多,首先,美国最高法院在接到请示之后有审查的环节,并由投票决定是否受理;其次,美国的“请示”制度是允许当事人参加的,当事人对上诉法院概括的事实有权提出异议,可以提交法律意见书,还可以参加法庭辩论。欧盟法院初步裁决制度是指欧盟成员国法院审理案件中遇到欧盟法的有效性或解释问题时,可以将该欧盟法问题提交给欧盟法院来做出解释,该制度同样只解决法律适用问题,且可以基于当事人的请求提出。这两种程序严谨、透明的“请示”制度与我国具有秘密性、形式缺乏规范性的案件请示制度形成对比。本文认为,我国案件请示制度改革应由最高法院或各省高院制定专门规定予以规制,重点从以下几方面着手:

  第一,严格限定案件请示范围。

  这方面本文同意学界的一般观点,同时也参考前述西方“请示”制度,应当将案件请示的范围限定在法律适用疑难问题。法院审理案件认定事实方面需要做的工作主要是审查和认定各方当事人提供的证据,这方面的责任应当完全由主审法官、合议庭承担,并且,合议庭在就法律适用疑难问题提出请示之前必须先经过开庭审理,完成事实认定工作,而不能就事实和法律问题同时提出请示或者在事实不清的情况下迳行提出请示。有学者认为,案件请示应限定为个别适用法律有疑难或带有普遍性的问题。关于这个问题,本文有一些不同的看法,只要是确属审理案件中遇到的具体应用法律问题,且为足以导致合议庭意见分歧或难以解决的疑难问题,都应当列入可以请示的范畴,而未必一定要带有普遍性,或者说,案件请示不限于类案请示,个案请示亦可提出,而只需要将现有的一些其实并不存在疑难、而只是为求取一、二审法院一致才提出的请示排除在外。这里所提到的适用法律疑难问题主要可包括以下几种:①法律解释层面的疑难问题,如对法条的理解存在明显的意见分歧,或对某一案件应当如何处理存在法条冲突,或审理案件中发现法规存在不明确、不具体等;②漏洞领域中的法律适用,如某一案件找不到明确的法律规定与之对应;③法官对规范目的的修正,如基于司法裁判公正性、稳妥性或者司法效率等现实需要而须创设与法条不尽相符的裁判规则。

  第二,严格规范案件请示程序。

  当前案件请示制度具有非规范性、随意启动、“有求必应”等特点,尽管个别地方、个别法院针对案件请示制度有过改革尝试,但纵观全国法院该项机制并没有统一的程序规则。考虑到最高法院司法解释的起草工作基本上也是由各审判业务部门负责,以及实践中请示的多为一些各审判领域较为专业、疑难的法律问题,案件请示还是应由各级法院相应审判庭负责较为合宜,具体可由主审法官、专业法官会议承办,并应赋予上级法院针对下级法院请示进行审查并退回不当请示的职责。为了强化此项制度的规范性,淡化下级法院仅为确保一、二审意见一致而请示的色彩,应考虑提高现有案件请示制度的层级,即原则上请示都应依照最高法院制定“批复”类司法解释的模式层报至最高法院处理,以突显司法权“中央事权”的性质,以及最高法院作为唯一的抽象性司法解释主体地位;同时,考虑到我国司法实际情况,最高法院可以将对于个案请示,以及由地方性因素引起、在全国范围内不具典型性的类案请示进行答复的权力授予各高级法院代为行使,并将答复情况报最高法院备案;至于中级法院则主要负责对基层法院以及自身所提请示是否符合条件进行审查,提出适用法律方面的初步意见,实现中级法院作为案件请示机制的中间环节而非终结环节的制度改革。最后还须强调的是,关于案件请示的过程、各级法院意见均应形成完整的书面记录,并纳入案件评查、责任评定的范围。
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