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上海法院行政案件集中管辖改革工作机制调查

2019-09-30 08:57:07
来源: 人民法院报 作者:严剑漪 陈凤


简述:刚刚闭幕的党的十九大,不仅描绘了全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的宏伟蓝图,还鲜明地指出“坚持全面依法治国”是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一

  刚刚闭幕的党的十九大,不仅描绘了全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的宏伟蓝图,还鲜明地指出“坚持全面依法治国”是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一,人民法院要以优质的司法服务满足人民群众在新时代对法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高需求。如何“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”?这一直是上海法院不断思考的问题。近年来,上海在行政案件集中管辖改革工作方面不断提高站位并着眼未来,用三年的时间交出了一份不错的成绩单。

  创新工作机制

  一家新生的法院常常会碰上底子薄、人员缺、基础弱的问题。2014年12月底,全国首家跨行政区划法院——上海市第三中级人民法院成立。

  “建院之初,人员还没有全部到位,机制建设更亟待健全。”上海三中院分管行政审判的副院长璩富荣记忆犹新,“面对当时的困难,院党组有一个共识,就是制度先行,以制度建院,确保起步之初的各项工作能够规范有序运行,确保改革任务的有效落实。”

  “随着案件数量的不断增加,人员的不断充足,我们逐步形成了一系列工作机制。”上海三中院行政一庭庭长张文忠向记者介绍,经过近半年时间严格的法官遴选程序,上海三中院从全市法院选任了首批6名行政审判法官,大大增强了审判力量。同时,该院着眼平等保护当事人合法权利,保障当事人诉权,方便当事人诉讼,创新建立了一批审判工作机制。如立案清单制度,与2015年5月1日立案登记制度改革同步,让老百姓不出家门就能通过网络知晓自己向法院起诉需要提交哪些材料,自己准备的材料是否齐全;诉讼全流程释明制度和法律志愿者服务制度,针对行政案件专门出台旨在保护当事人诉权、平衡双方诉讼能力的制度设计,同时对规范当事人行使诉权、规范诉讼行为都产生了积极的作用;随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度,从源头避免法官挑案,减少因人分案而产生的当事人的怀疑;创新工作协同化机制,统筹审判力量,打破部门界限,形成协同作业的运行态势,等等。

  “我们在加快建章立制的同时,积极争取上海市高级人民法院行政庭的支持和指导;还主动向上海一中院、二中院和北京四中院学习,在交流中不断完善跨行政区划行政审判工作机制。”璩富荣表示。

  2016年7月,上海铁路运输法院也站在了改革的路口,该院新增管辖静安、虹口、普陀、长宁法院的一审行政案件以及上级法院指定管辖的其他一审行政案件。至此,上海初步形成了一审行政案件主要由上铁法院审理,二审行政案件主要由上海三中院审理的格局。

  如何在司法体制改革的浪潮中迅速适应新的改革需求?如何应对“集中管辖”之后收案数量的上升?2016年7月至10月,上铁法院院长俞秋玮多次召开集中管辖改革试点会议,听取法院干警的意见,对集中管辖改革理念、审判流程、分案模式等展开讨论。同时,俞秋玮还带队前往上海三中院,不断“取经”,探索适合上铁法院的改革模式。

  为形成沟通交流常态机制,保障行政案件集中管辖改革平稳运行,上铁法院与四区政法委建立联动机制,每季度召开一次工作例会,上海市政府法制办,静安、虹口、普陀、长宁四区政法委、法制办的相关负责人参会,上海高院、上海三中院相关业务庭负责人及业务条线领导也参加了会议。会上,上铁法院通报四区行政纠纷的矛盾化解情况,并与上海三中院行政庭对案件审理中存在的问题进行沟通,参会人员还围绕规范行政执法、加强良性互动、推进法治政府建设等方面进行深入交流。

  与此同时,上海三中院也针对上铁法院的改革相应地对本院庭室分工进行了调整,“考虑到上铁法院的庭室分工,我们相应地确定了行政一庭和行政二庭的分工。”张文忠告诉记者,“一庭主要受理行政审查案件,以市政府为被告的一审案件,以及以市级机关为上诉人和被上诉人的二审案件等,二庭主要受理上铁法院的上诉案件、房屋拆迁安置协议案件等。”

  集中管辖后,上铁法院结合法官办案能力、经验及专长等因素,确定了四个庭的专业审判职能,建立了一支素质较高的行政审判团队,其中,硕士以上学位的占67%,促进了行政法官从“全科大夫”到“专科专家”的发展。同时该院探索多项机制,如构建行政案件“随机分案”“排期开庭”机制,即在当事人起诉立案后,由立案庭直接确定承办法官和开庭时间,体现集中管辖机制的中立性,切实保证审判程序的公正与效率。

  此外,上铁法院还确立了以“一个核心、三轮驱动”为主要内容的行政争议实质性化解机制,即以“实质性化解纠纷,力促服判息诉”为核心;以审判作风建设为内在驱动,展示中立亲民司法形象,以规范化庭审为能力驱动,体现司法公信力,以审判机制建设为长效驱动,构建具有行政审判特色的矛盾化解机制。

  集中管辖改革至今3年间,上海三中院和上铁法院用数据证明了各自的成绩:自成立至2017年9月,上海三中院共受理行政案件2477件,审结2259件,收案数年均增长30%左右,没有因为案件瑕疵被上级法院改判或者发回重审,101起案件经过化解工作使当事人撤诉;2016年7月1日至2017年6月30日,上铁法院共受理行政案件1549件,同比集中管辖前四区法院收案总和增长43.3%,和解撤诉率为35.41%,比集中管辖前有较大幅度提升。

  促进适法统一

  今年9月11日,上海三中院在上铁法院召开了一场特殊的座谈会,来自上海高院、上海三中院、上铁法院的院领导及相关部门负责人齐聚一堂,为促进法律适用统一建言献策。

  参加此次会议的上海三中院行政二庭庭长张汇表示,促进法律适用统一问题尤为重要,此次会议不仅可以让与会者充分认识改革的新形势,而且有利于推动完善适法统一,提升审判能力。

  上海三中院院长王秋良在会上指出:“促进适法统一是跨行政区划法院的一项重要职能,是确保法律正确实施的重要途径。二审中,无论是维持原判、调解或撤诉的案件,还是改判、发回重审的案件,对于一审中存在的突出问题,尤其是涉及适法不统一的问题,中院各业务部门要做到发现问题及时研究分析、及时通报情况,这对于指导基层法院依法审理一审案件,统一执法思路,具有积极意义。”

  据悉,为促进适法统一,上海三中院建立了多项机制,多措并举推动工作发展。建立定期通报机制,定期与基层法院通报审判工作情况,沟通审判工作中的问题,加强业务指导;建立典型案例指导机制,定期筛选典型案例,尤其是二审案例,向基层法院发送;建立改判发回案件个案通报制度,对每一起二审改判或发回重审的案件进行专题分析通报,达到举一反三的效果。

  “跨行政区划法院建设不仅仅解决案件集中管辖及管辖范围问题,处理好体现司法公信力的适法统一问题也更为重要。”俞秋玮也非常重视适法统一工作的推进。上铁法院启动行政案件集中管辖改革之初,由于行政审判法官及审判辅助人员来自4家不同法院,故在案件庭审、裁判文书制作等方面做法不尽相同,这些不统一的做法在集中到同一法院后,有可能会受到当事人对适法统一及裁判公信力的质疑。

  对此,上铁法院高度重视,及时组织调研,召集行政庭负责同志梳理日常审判操作流程和工作规范中的不同点,并予以比对,共同研究需统一的难点问题,对案件审理思路、特殊情况处理方式和各类细节程序作了规范指引,对裁判文书制作版式、特殊情形表述和法律引用规则等设计了具体模板,从而为行政案件集中管辖审判工作打下了统一的规则基础。

  据悉,改革以来,上铁法院已建立了覆盖裁判尺度、程序操作、庭审流程、文书样式乃至司法礼仪在内的全方位、多层次的适法统一机制。同时,上铁法院正在研发“行政案件司法大数据分析系统”,用信息化手段为行政审判情况评估预判提供数据支持,促进行政审判司法公信力提升。

  加强监督互动

  2015年,新行政诉讼法颁布实施。该法明确规定,被诉行政机关负责人应当出庭应诉,不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。推动行政首长出庭应诉成为上海三中院和上铁法院的重中之重。

  今年7月17日,来自上海市政府法制办、上海市法治政府建设推进工作领导小组,以及来自上海市住宅建设、交通、规划土地等24个市政府委办局的分管领导、法制机构负责人、执法部门负责人共计100余人,来到上海三中院旁听了一场行政诉讼庭审。

  “对被上诉人的意见,我方完全不能同意……”公开开庭的是一起某餐饮公司诉长宁区安全生产监督管理局、上海市安全生产监督管理局不服行政处罚决定及行政复议决定上诉案件,上海市安监局总工程师李彩云和长宁区安监局局长王金才作为负责人出庭应诉。

  庭审结束后,李彩云深有感触:“作为共同被上诉行政机关负责人出庭应诉,让我更加直观且深刻地认识到了老百姓对我们行政行为的意见,感受到本单位工作人员哪些行为不够规范。”李彩云表示,了解到了这些问题,才能从源头上预防和减少行政纠纷,促进依法行政。上海市住建委副主任袁嘉蓉在旁听了庭审后也认为:“我觉得这是一个很好很新颖的教学方式,大家身临其境,接受了一堂生动的法制教育课,体会了正确运用法律的重要性。”

  在改革大背景下,为营建良好法治环境,维护法律公正实施,上海三中院和上铁法院还积极加强与行政机关的良性互动,与辖区政府、法制办等定期交流沟通。

  除积极组织行政机关工作人员旁听庭审,推动行政机关负责人出庭应诉之外,上海三中院还加强对瑕疵行政行为的纠正,共向行政机关发送司法建议书11份,发送司法审查报告2份,得到了相关单位的积极反馈和回应。上铁法院已搭建了与各行政机关的多层次良性互动平台,如向相关区政府发布“1+4”系列“司法审查情况报告”,对依法行政提出有针对性的对策建议;定期召开联席会议,通报沟通涉法涉诉情况,鼓励争创依法行政典范;严格规范个案沟通形式及将个案沟通纳入庭前会议等程序,以体现法院的中立性和权威性,等等。

  “行政负责人不仅要出庭,更要出声、出彩。”俞秋玮告诉记者,“实践证明,行政负责人出庭能更好地提高举证、质证水平以及行政诉讼质量。行政负责人出声,则更有利于双方当事人在法庭上的直接沟通并最终达成共识,有效维护法律公正实施。”据悉,上铁法院行政首长出庭的案件中有三成得到实质性解决。

  改革至今,行政机关负责人出庭应诉工作已取得良好的成效。数据显示,2016年,全市各级行政机关负责人出庭应诉的有1097件,2017年上半年审结的案件中,有705件案件的行政机关负责人到法院出庭应诉,增幅明显。

  当记者问及上铁法院和上海三中院未来计划时,俞秋玮告诉记者,接下来上铁法院将继续贯彻行政诉讼法要求,增强行政负责人重视出庭应诉的意识,进一步提升行政负责人出庭应诉的比例。王秋良则表示,未来上海三中院将继续在推动行政机关负责人出庭应诉和促进行政争议实质性化解两个方面加大力度,进一步加强与行政机关的沟通,发挥行政机关负责人出庭对促进依法行政、化解行政争议的重要作用,发挥行政机关在行政争议实质性化解中的重要作用,不让行政机关负责人不出庭问题成为行政诉讼新的矛盾点,提升依法行政和行政审判的公信力。