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论正当程序原则及其在行政审判中的适用

2019-10-01 08:01:53
来源: 岳阳市屈原管理区法院 作者:欧勇新


简述:行政机关实施行政行为,须严格遵守行政程序。若其具体行政行为违反了法定程序,将导致被撤销或者被确认违法的后果。

  引 言

  行政机关实施行政行为,须严格遵守行政程序。若其具体行政行为违反了法定程序,将导致被撤销或者被确认违法的后果。但由于行政行为的复杂性和多样性,以及行政立法的滞后性,并非所有具体行政行为都明确了其行政程序,那么,在无任何法律法规及规章对某些行政行为作出的程序有具体规定的情况下,行政机关有无遵守一定程序的义务?如果有,该遵守何种程序?人民法院在行政审判中如何对涉及自由裁量行政程序的具体行政行为进行审查?这些问题,不仅是理论界争论不休的话题,也是司法实务界面临的困境。

  在中国的法律传统中,程序在实体面前往往被认为是无足轻重的,只要实体符合正义观念,程序便是细枝末节,更遑论法律没有明确规定的程序。《行政诉讼法》的颁布虽然使得人们对行政程序的认识跨进了一大步,但也并没有解决上述问题。随着现代行政法理念的引进,正当程序原则开始成为解决上述问题的一项重大规则。先是学术界对正当原则的推崇和研究,使得英美法系上的这一行政法原则在我国产生了越来越广泛的影响。正是在这样的背景下,立法似乎也积极跟进。在2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中,“程序正当”被列为依法行政的基本要求之一。进而司法实务界对这一原则在行政审判中有意无意的适用,[ 具体可参考:田永诉北京科技大学不服退学处理决定案;陈迎春不服离石县公安局收容审查决定案;张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案;益民公司诉河南省周口市政府、周口市发展计划委员会及原审第三人河南亿星实业集团有限公司管网燃气行政许可上诉案;等等。]特别是最高院对人民法院适用正当程序原则的案例以《公报》的形式予以刊登后,更使得人们对这一原则在中国行政诉讼中的适用充满了期待。“但是,到目前为止,法院能否根据正当程序原则审查行政行为的合法性,甚至法院可以援引行政诉讼法第五十四条哪一个项目引入正当程序,仍然是一个困扰学术界和实务界的问题。对正当程序原则正当性的焦虑,暗示正当程序原则还没有成为一个能够独立生存、直接适用的法律原则。”[何海波:《司法判决中的正当程序原则》,载《法学研究》2009年第1期。]更准确地说,正当程序原则用于约束行政机关的行政行为有何正当性?人民法院适用正当程序原则撤销行政行为,在现阶段是否构成了司法权对行政权的不当干预?这是从事行政审判的法官必须思考的问题。在我国,正当程序原则研究得还不够深入,实务界对其适用还存在较大争议。本文拟对行政法中正当程序原则的渊源和内涵、在我国行政审判中的适用现状作一简单论述,从而引导大家对正当程序的正当性和其实现方式进行探讨。其目的是为了确立正当程序原则在我国行政法中基本原则的地位,最终为行政审判适用这一原则提供合法性和正当性依据。

  一、行政法上正当程序原则的渊源及内涵

  正当程序原则(the due process of law),又称为正当法律程序原则[ 王锡锌在《正当法律程序与最低限度的公正——基于行政角度之考察》(见《法学评论》2002年第2期)一文开篇即论道,“正当法律程序,更为准确地说应为正当法律过程。”其含义就在于作者认为正当法律过程也具有实体性内容,而不仅仅是程序性的。笔者非常赞同该观点,但绝大部分学者都以正当法律程序为用语,且正当法律程序这一概念本身并不排斥其实体内容,故使用之。],是英美法上的一个重要的概念。对于何为正当程序,正当程序的正当性有何构成等问题,历来颇多争议。美国联邦最高法院大法官法兰克福特认为正当程序“也许是我们法律中最不固定的概念-极少局限于历史,最大限度地吸收不断进步的社会中富有生命力的价值的概念”。[这是法兰克福特在亚当森诉加利福尼亚案中所持的观点。转引自魏晓娜:《法理与论争:美国刑事正当程序的范围——兼论美国的正当程序方法论》,《比较法研究》2005年第1期]正当程序原则在我国是作为一个行政法概念引进的,其主要得益于龚祥瑞先生的《比较宪法与行政法》(法律出版社1985年版)和王名扬先生的《英国行政法》(中国政法大学出版社1987年版)。

  (一)正当程序原则在英国法上的渊源与内涵

  在英国,正当程序原则最早可追溯到1215年制定的《自由大宪章》第39条。而“正当程序”在法律概念上被正式使用,则是1354年爱德华三世颁布的《伦敦西敏寺自由法》第3章第28条:“未经法律的正当程序进行答辩,对任何财产和身份拥有者一律不得剥夺其土地或住所,不得逮捕或监禁,不得剥夺其继承权和生命。”[ (英)丹宁勋爵:《法律的正当程序》,李克强、杨百揆、刘庸安译,法律出版社1999年版,第1页]到了16世纪,着名法官科克对正当程序加以了自然法化的解释。他认为,所谓正当程序是对国法而言,而国法即指英国的普通法,而非国会的制定法。[ Percy T.F e n n ,the Development of the Constitution(1948)p.174-186]而在普通法的传统中,自然正义是关于公正行使权力的“最低限度”的程序要求。[周佑勇:《行政法的正当程序原则》,载《中国社会科学》2004年第4期。]自然正义原则通常包括两个方面的内容:一是公平听证规则,即每一个人都有为自己辩护和防卫的权利;二是避免偏私规则,即任何人不能成为自己案件的法官,也就是说某案件的裁决人不得对该案持有偏见和拥有利益。“自然正义”的两项内容形成了正当程序的基本理念,现代法学家将其表述为“程序参与性原则”和“程序中立性原则”。自然正义原则原本只适用于司法或者准司法功能,在长期的司法审判实践中,通过阐发自然正义原则,英国法院使这些原则不仅适用于法院和行政裁判所的司法权,同样也适用于行政权,即要求行政机关在行使权力时也要保持最低限度的程序公正。根据英国议会委员会的建议,行政程序中的自然正义包括以下要素:1、通知当事人;2、当事人有表达意见的机会;3、决策者应该公正;4、行政机关作出决定应当说明理由;5、告知当事人救济途径等。后正当程序成为英国法治原则的集中体现。

  (二)正当程序原则在美国法上的渊源与内涵

  美国继承了英国自然正义原则,把正当法律程序作为一项宪法原则在宪法中确立,从而赋予其至高无上的地位。美国宪法第五修正案第5款规定:“非经由法律正当程序,不得剥夺任何人之生命、自由或财产。”在1868年的第十四修正案中又规定:“ 各州亦不得不经由法律正当程序,即剥夺任何人之生命、自由或财产。”这是正当法律程序在美国宪法中的直接规定,以这两条修正案为基础建立和发展起来的正当程序制度代表美国最基本的程序性要求。自此,正当法律程序成为一项宪法性原则。

  正当程序产生之初,仅指程序性正当法律程序。英国大法官丹宁勋爵在他的《法律的正当程序》中曾解释说,所谓法律的正当程序,“是指法律为了保持日常司法工作的纯洁性而认可的各种方法即促使审判和调查公正地进行,逮捕和搜查适当地采用,法律援助顺利地取得,以及消除不必要的延误等等,即程序性正当法律程序。”[ (英)丹宁勋爵:《法律的正当程序》,李克强、杨百揆、刘庸安译,法律出版社1999年版,第1页]在美国宪法第五修正案首先确认正当程序条款时,其最初含义也仅是一个程序性原则。为了进一步行使法院的司法审查权,并对政府权力的正当性进行限制,美国法院通过司法判例又发展了实质性正当法律程序。1885年的“合租公寓雪茄烟案”标志着实质性正当法律程序的产生。在该案中,纽约州最高法院运用正当程序条款否决了一项禁止在三户以上的房客共同租用的公寓中生产雪茄烟的法案。因为,该案蛮横地剥夺了他的财产和部分人身自由。[汤维建:《论英美法上的正当法律程序》,载于《东吴法学》苏州大学百年校庆东吴大学法学院八十五周年院庆专号]法官菲尔德在1873年屠宰场案和1887年芒恩案对实质性正当程序的含义作了解释,菲尔德在这两个案件中建立了“实质性正当程序权利”理论。依据其观点,实质性正当程序权利是指,每个美国公民享有的权利中,包括一项受实质性正当程序保护的权利,即在对这项权利进行法律程序的规范和限制时,除非对所有人都一样,否则这项权利将不受限制。[ 王希:《原则与妥协:美国宪法的精神与实践》,北京大学出版社2000年版,第411页]由此,正当法律程序不仅具有程序性,而且具有实体法的概念,称为实质性的正当法律程序,即法律必须符合公平与正义。同时,在适用范围上,逐步向行政法领域渗透,形成了行政性正当程序规范。1946年《联邦行政程序法》的制定是美国行政法发展的一个重要里程碑,它不仅统一了联邦行政机关的行政程序,还为联邦行政机关规定了最低的程序公正要求,即“做出决定者必须举行听证”;不仅充分体现了宪法上正当法律程序精神,而且直接形成美国行政法上的正当法律程序原则,即行政性正当程序原则。[周佑勇:《行政法的正当程序原则》,载《中国社会科学》2004年第4期。]当今美国行政法的通说认为,行政程序的正当性应符合三点基本要求。其一,合理的告知。所谓合理的告知,不仅指相对人应得到被处理事项的合理说明,也包括其在合理的时间内被告知。没有告知或不恰当的告知,将影响相对人行使程序和实体上的权利。其二,听取相对人意见,给予相对人申辩的机会。行政主体在作出决定前,要给予利害关系人发表意见的机会,使其能够陈述意见,质证辩驳。其三,说明理由,即行政主体应在作出决定之时一并明确其作出该决定的目的及理由。

  (三)正当程序原则在我国行政法中的含义

  20世纪中期以后,随着各国行政程序立法的发展,正当程序原则在世界许多国家得到确立和广泛适用,不仅是普通法系国家,许多大陆法系国家都通过立法确认了正当程序原则为行政法的基本原则。最先考虑行政程序立法的是大陆法系的奥地利,它于1926年制定了世界上第一部行政程序法,其后,意大利(1955年)、西班牙(1958年)、德国(1966年)等国家都纷纷制定了行政程序法典。即使是行政官僚色彩最浓、程序传统最淡漠的法国,也于1979年汲取行政程序法之精髓——说明理由程序,制定了《行政行为说明理由和改善行政机关和公民关系法》。可见,用程序控权取代实体控权,从注重行政行为的合乎实体法规则向注重行政行为的合乎程序性转变,或者说以正当程序模式的行政法来弥补严格规则模式之不足,已成为当代行政法发展的主流。[周佑勇:《行政法的正当程序原则》,载《中国社会科学》2004年第4期]

  虽然不同国家和地区对行政正当程序的具体内涵有不同的解读,但其确立的基本要素是相似的,一般而言,都包括以下几个方面。一是中立性,即不得偏私;二是公开性,即行政行为或裁决应公开进行,除非为了保护更高价值的需要(如当事人的隐私);三是公平性,即行政机关的决定或裁决应是在公平对待各方的基础上作出的;四是参与性,主要体现为行政机关作出决定应听取各方意见,保障当事人的陈述、申辩的权利;五是及时性,行政行为应及时作出。姜明安教授认为我国行政法中正当程序原则的主要要求有三项。其一,自己不做自己的法官。所谓“自己不做自己的法官”,就是行政机关及其工作人员处理涉及与自己有利害关系的事务或者裁决与自己有利害关系的争议时,应主动回避或者应当事人的申请回避。在西方国家,“自己不做自己的法官”是正当法律程序的首要要求,根据这一要求,不仅行政官员在处理有关事务或裁决有关纠纷时,如涉及其自身或亲属利益要予以回避,而且行政机关还应设置相对独立的机构裁决涉及行政管理的有关争议;行政机关处理行政相对人的违法行为,进行调查和提出指控的机构不能直接作出处理裁决,而要提请与之有相对独立性的机构裁决,否则,亦构成“自己做自己的法官”的行政违法。其二,说明理由。行政机关作出任何行政行为,特别是作出对行政相对人不利的行政行为,除非有法定保密的要求,都必须说明理由。其三,听取陈述和申辩。行政机关作出任何行政行为,特别是作出对行政相对人不利的行政行为,必须听取相对人的陈述和申辩。行政机关作出严重影响行政相对人的合法权益的行政行为,还应依相对人的申请或依法主动举行听证。[ 姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2005年版,第73页]故此,他给出的正当程序原则的基本含义是行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为,必须遵循正当法律程序,包括事先告知相对人,向相对人说明行为的理由、根据,听取相对人的陈述、申辩,事后为相对人提供相应的救济途径等。[同上书,第72页]

  我国尚未确立统一的行政程序法,考虑到行政执法现状及行政相对人权益的保护和行政效益的关系,笔者认为,我国行政正当程序原则的含义至少应包含以下几个要素:听证制度、告知制度、陈述申辩制度和回避制度。

  二、正当程序原则在我国行政诉讼中适用之现状

  正如上文所言,在我国,正当程序原则一般是就行政法而言。自上世纪八十年代中后期正当程序理论被学者介绍引进后,经过十多年的发展,正当程序原则作为我国行政法上的一项基本原则已逐渐得到理论界的认可。姜明安教授提出,行政法的程序性基本原则为正当法律程序原则、行政公开原则、行政公正原则和行政公平原则,其中正当法律程序原则主要要求为:自己不做自己的法官、说明理由和听取陈述和申辩。[ 姜明安:《行政法基本原则新探》,载《湖南社会科学》2005年第12期。]在行政诉讼中,也渐有法院在裁判文书中明确以行政机关违反“正当程序原则”而撤销其具体行政行为。下面二组数据能较好地说明正当程序原则在我国行政诉讼中适用的基本情况。第一组数据:据统计,在1985年至2009年《最高人民法院公报》中,涉及行政程序的案例共有12个,其中间接和直接适用正当程序原则的案例有8个。[ 张春萍:《以<最高人民法院公报>透视司法实践中对正当程序原则的适用状况》,宿州市中级人民法院网]因为《最高人民法院公报》案例的选取主要体现的是典型性和新颖性,并不能完全真实的反映人民法院在审判实践中对该原则的适用情况,笔者通过浏览某省级城市的中心城区法院网站,对自2012年至2013年6月23日公布的235份裁判文书进行了分析,得出了第二组数据:在235份裁判文书中,撤销具体行政行为的16件,确认违法的1件;其中6件是单独以行政机关违反法定程序为由,4件是以程序问题和其他理由结合为由,上述10件中只有1件间接运用了正当程序原则,并无一件直接适用。

  从上述统计中可得出几个事实:1、正当程序原则已经逐步进入行政审判法官的视野,在行政审判中他们已经开始有意识地运用正当程序原则来处理一些行政机关在程序上明显存在问题但法律法规却没有明确规定必须要具有该种程序的具体行政行为;2、正当程序原则在我国行政诉讼中并未得到广泛认同,即使是经济发达地区行政审判经验比较丰富的法院,也不愿意在裁判文书中直接以行政机关违反正当程序原则为由来撤销或者确认具体行政行为违反;3、在以违反正当程序为由撤销的案例中,适用的法律依据为《行政诉讼法》第五十四条第(二)项第(三)目,即“违反法定程序”。

  正当程序在司法实践中适用的状况,笔者认为,有以下几方面的原因: 1、我国行政诉讼法和相关司法解释并没有明确规定正当程序原则,在法律适用上存在问题。作为从外国法律思想中移植而来行政法基本原则,其并未得到我国法学界和司法界的普遍接受。我国《行政诉讼法》第五条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”同时,《行政诉讼法》部分吸收了行政合理性原则,法院有权对滥用职权、行政处罚显失公正的情况进行合理性审查。因此,我国行政诉讼所确立的基本原则是“以合法性审查为原则,以合理性审查为例外”,并没有确立正当程序审查原则。2、正当程序原则并不为我国行政审判法官所熟知。在我国行政法和行政诉讼法理论中,正当程序原则作为一个法律概念介绍引进还只有十多年,而且研究并不充分,行政诉讼中适用正当程序原则也只是近几年的事,再加上我国在行政诉讼中并未确立正当法律程序的审查原则,行政审判法官不熟知正当程序原则也在所难免。3、正当程序原则中的正当性并没有一个判断的标准。合法性原则主要审查是否有法律法规的明确规定,但正当性原则中的正当性如何来判断却是一个争议不休的话题。4、在司法实践中正当性原则的异常谨慎的适用还与审判权在我国权力结构中的地位有关。依照正统的观点,行政行为的合法性是由具体的法律、法规来界定的,法院的职能是正确适用法律、法规来审查行政行为,法律制度的完善不是法院应当考虑的事。[ 何海波:《司法判决中的正当程序原则》,《法学研究》2009年第1期。]因此,法官即使要适用这一原则,也会异常谨慎小心,为了避免成为行政机关攻击的目标,即使不得已要适用,也会变通方式,通过扩充解释往“违反法定程序”上着笔,而不在裁判文书中明确其违反正当法律程序。

  三、在行政审判中适用正当程序原则的必要性

  虽然我国法律文化有“轻程序重实体”的传统,但近些年来对程序的重视以及为此作出的努力也是有目共睹的。我们研究并在司法实践中适用正当程序原则,就是要纠正“轻程序重实体”的传统所引发的弊端,将程序提高到与实体并重的地位,以实现司法公正的追求目标。?

  (一)正当程序原则是行政法治的必然要求

  政府必须拥有行政自由裁量权,以便高效快捷地对行政事务作出处理,即使是极力主张对政府权力加以控制的法学学者,恐怕也不会对上述主张加以反对。洛克在其名着《政府论》中就曾指出,“为了社会之利益,有些事务必须由行政机关自由处理。例如,在国内法没有给行政机关以指导的情形下,行政机关就可以在立法机关制定出相关法律以前,为了增进公共利益而运用其特权;而在非常时期,甚至法律本身也不得不给行政特权让路。”[ 转引自博登海默:《法理学——法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社2004年1月修订版,第61页。]十九世纪下半叶以下,政府对社会经济的干预越来越多,行政自由裁量权不断扩大,甚至出现了行政权膨胀的趋势。行政自由裁量权的客观存在和日益膨胀,对依法行政构成了严重的威胁。“每个有权力的人都趋于滥用权力,而且还趋于把权力用至极限,这是一条万古不变的经验。”[ 同上书,第63页。]在行政权力有限以及国家政治对公民权益影响较弱的时候,滥用权力仅仅表现为行政权力在法律范围内的滥用,即各种违法行为;随着行政自由裁量权的扩大,人们对政府的依赖程度越来越强,行政权力在法律范围内仍然有滥用而侵害相对人权利的可能,以现代价值标准衡量,某些合法的行政行为因其不合理、不公平乃至属于滥用权力的行为,此时,合法行为就变成非法行为。因此,有必要对行政自由裁量行为在法律上进行规制,这就是行政法所应担负的重担。“如果该国的执行机构和行政机构在履行职责时遵循正常程序,如何他们的活动受那些对无限裁量权的行使设定了某些限制的规则所调整,又如果存在着某些防止这些机构滥用权力的措施,那么我们可以说这个国家有一个有效的行政法制度。”[博登海默:《法理学——法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社2004年1月修订版,第383页。

  行政机关的自由裁量行为不仅表现在实体处理上,也表现在程序的选择上。我们不仅要对实体上的行政自由裁量权加以规制,在“轻程序重实体”的背景下,更应该重视程序上的行政自由裁量权。所谓自由裁量行政程序,是指行政机关在作出具体行政行为的过程中,可以自由选择适用的程序。[ 《基层人民法院法官培训教材(行政审判篇)》,赵大光主编,人民法院出版社2005年6月底1版,第236页。]自由裁量行政程序是相对于法定程序而言的,一般表现为法律法规没有明确规定行政主体在作出具体行政行为时应该采取的步骤、方式、顺序和时限,自由裁量行政程序是因为适应行政行为的多样性和复杂性的需要而存在的。法治的核心是行政法治,而程序法治又是现代行政法治的核心。因此,只有引入正当程序原则,对行政机关的自由裁量行政程序进行规制,才有可能建立真正的行政法治。用美国最高法院大法官弗兰克福特的话来讲就是:“自由裁量权,如何不设定行使这种权力的标准,即是对专制的认可。”[ Brown v.Allen,344U.S.443,at496(1952)]

  当前,我国正处在建设社会主义法治国家的关键时刻,对公权力特别是行政权力的制度化规范已是摆在公众面前的一道重要课题。我国虽不是三权分立国家,但通过司法权限制行政权,也是法治国家应有的追求。

  (二)正当程序原则是适应行政审判发展的必然要求

  我国《行政诉讼法》第一条即明确了该法的立法目的:保证人民法院正确、及时审理行政案件;保护公民、法人和其他组织的合法权益;维护和监督行政机关依法行使行政职权。问题是,人民法院如何能正确审理行政案件?什么标准才是正确的?从人民法院角度而言,应该就是正确认定事实,正确适用法律,由此正确作出裁判。但正确适用法律并不一定就能得出正确的裁判结果,或者说,裁判结果不一定就是合符正义和公正的。这一方面是因为正义和公正在不同时候不同对象有不同的理解,“正义有着一张普洛透斯似的脸,变幻无常、随时可呈不同形状并具有极不相同的面貌。”[博登海默:《法理学——法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社2004年1月修订版,第261页。]另一方面,也与法律本身的特点有关。亚里士多德很早就指出,“法律始终是一种一般性的陈述。”[转引自博登海默:《法理学——法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社2004年1月修订版,第248页。]卢梭也认为,“法律的对象始终是普遍的。”[ The Social Contract,transl.G.D.H.Cole(everyman’s Library ed.,1913),BK.II,ch.6.]因为法律总是与普遍性联系在一起,法律规定并不是为某个人制定的,而是具有普遍的适用性,其条文也就必须具有抽象性和概括性。法律不可能面面俱到,法律条文也不可能事不巨细一一列举。而现代社会中,行政权力的行使已经涵盖了社会生活的方方面面,对社会事务的管理也越来越精细化。在复杂多样的行政案件面前,有限而原则性极强的法律条文有时也会不知所措。由于行政事务具有高度的复杂性,在行政法领域出现的弹性条款非常多,这些条款往往只是指出了大概的方向,使行政机关在具体实施过程中具有了极大的裁量权。[ 朱小兰:《论行政裁量权的司法审查标准》,载《重庆工商大学学报》2005年第4期]同时,我国《行政诉讼法》第五十四条确立的是“违反法定程序”的司法审查标准。主流观点认为,违反法定程序就是违反法律、法规或者规章明文规定的程序;凡是不违背上述制定法明文规定的,就属于行政机关的自由裁量范围,不属于违反法定程序。[何海波:《司法判决中的正当程序原则》,《法学研究》2009年第1期。]而现实情况是,我国目前的行政程序立法尚不完整,除《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》等少数法律规定了行政机关在作出具体行政行为时应遵守的程序外,大多数行政行为仍然缺乏严格的程序性规定。这种立法格局,使人民法院在审判实践中,对于违反了非法定程序的行政行为,不能以该行为违法为由而判决撤销而确认违法,既限制了行政审判的发展,也不利于行政相对人合法权益的有效保护。而如果人民法院在审判实践中引入正当程序原则来审查具体行政行为,上述难点就可迎刃而解。

  在我国加入WTO后,我国的相关法律包括司法审查制度的规定符合WTO规则是我国政府必须履行的义务。WTO在协定文本中虽未明确使用正当法律程序这一概念,但很多条款对行政行为的正当性有着原则性的规定。[ 王学栋 张学亮:《试论我国行政行为司法审查标准的完善》,《云南学院学报》2005年第1期] WTO规则中对正当法律程序的规定主要体现在行政程序和诉讼程序两个方面。如在《TRIPS协定》第四十一条条第二款规定:“有关知识产权的执法程序应公平和公正。它们不应不必要的繁琐或费用高昂,也不应规定不合理的期限或导致无端的迟延。”其第三款规定:“对案件实质问题的决定,最好采用书面形式并说明理由,并在并无不适当的迟延的情况下,至少应当使诉讼当事人可以获得。对案件实质问题的决定必须建立在向当事人提供了听证的基础之上。”这些规定体现WTO规则对行政程序正当性的要求。因此,对行政行为进行正当程序的审查,也是我国行政审判适应WTO规则的必然要求。

  (三)正当程序原则是保障行政行为公正与效率有机统一的必然要求

  公正和效率都是行政行为所追求的价值目标。讨论行政行为,一个绕不过去的命题是如何在行政行为中平衡公正与效率。司法注重公正,而行政似乎更关注效率。行政程序对行政机关的苛刻约束,在一定程度上压制了行政机关积极性和创造性的发挥,使行政行为的效率受到影响。所以有学者抱怨:“行政仿效法庭如同东施效颦,他在管理领域中越来越失灵,却还要套在不断扩大的行政机器上。”[ 伯纳德.施瓦茨:《行政法》,徐炳译,群众出版社1986年版第22页]现代社会中,行政机关介入社会层面的范围和程度超过了以往任何时候,而行政机关具有追求效率的原始冲动,如何既使行政机关充分发挥积极性和创造性,实现对社会的有效管理,又使其行政行为(管理行为)不得侵犯公民的合法权益,这既是行政机关面临的课题,也是法院在行政审判中不得不考虑的问题。

  我国长期以来沿袭制定法的传统,行政法以行政实体法为重。随和社会生活的日益复杂化,实体法的规则越来越模糊,法律实体规则在解决权力与权利、效率与自由之间的矛盾的能力也越来越下降。在这种情况下人们逐渐发现英美法上的正当程序原则对于现代行政的意义。正当程序重视行政相对人的参与性,其听证制度、陈述申辩制度都是为了保证行政相对人的参与,给予相对人就重要的事实问题和法律问题以表达意见的机会。参与原则强调的是参与行政权的运行过程,而不是简单的“出席”、“到场”或“参加”。而参与过程实际上又是行政主体行使行政权与相对人参与行政形成的互动过程。这种互动过程意味着行政相对人不再是行政活动中被动的受体,而成为积极主动的主体一方。在这种互动过程中,相对人的意志必然影响着行政主体意志的形成,从而使行政意志不仅仅是行政主体的意志,还体现着相对人的意志,并使行政主体与相对人的意志得以沟通和交流。因此,参与原则的意义不仅在于它可以为行政主体意志的形成即行政结果带来正当性,它还有独立的内在价值,各方一旦能够参与到程序过程中来,就更易于接受裁判结果;尽管他们有可能不赞成判断的内容,但他们却更有可能服从它们。总之,通过参与,行政主体与相对人之间可以相互了解对方的内心活动和意志形成过程,并沟通双方的内心活动,达成意思表示的一致和相互信任,消除可能发生的摩擦和冲突,从而使最终结果具有可接受性、公正性、准确性和效率性。[周佑勇:《行政法的正当程序原则》,载《中国社会科学》2004年第4期] ?

  四、对行政法正当程序原则中正当性的理解

  何为正当程序中的正当性?英国法中以“自然正义”来判断,美国法则通过一系列判例来阐释行政法上的正当程序原则中正当性的含义,但均无法明确其具体的标准。正如多数论者所论述的一样,正当性的判断涉及二个问题。一是正当性的判断主体,即正当性由谁来判断。二是正当性的判断方法。

   关于正当性的判断主体,历来存在争议,在美国有立法决定论和司法决定论二种不同观点。立法决定论认为正当程序应由立法机关通过具体的法律来决定,法院在个案中仅能判断法定的程序是否得到忠实执行。司法决定论则认为法院对于立法者于具体法律中所给予的程序,既有权利也有义务加以判断,以确定该程序是否达到了宪法上对正当法律程序所要求的标准,从而决定该程序是否属于违宪。[ [台]叶俊荣:"美国最高法院与正当法律程序:双阶结构与利益衡量理论的演变与检讨",载焦兴恺主编:《美国最高法院重要判例之研究:一九九零-一九九二》,中央研究院欧美研究所1995年6月版,第96页]从美国的司法实践来看,司法决定论一直居于主导地位,这与法院在美国国家权力结构中的地位是分不开的。在我国,虽然法院在审判实践中有以行政机关违反正当程序为由撤销具体行政行为的判例,但因为立法上无正当程序一说,且法院不能进行违宪审查,故不能说明司法决定论在我国也居于主导地位。

  关于正当性的判断方法,则更难有标准答案。从美国联邦最高法院的判例来看,在对正当程序的判断标准上常常奉行以下三种方法:

  1.历史判断方法。所谓历史判断方法,是指当法院面对要判断某一特定程序是否符合宪法所规定的正当程序时,应当以制宪者的原意作为程序正当性的判断基准。这里所谓制宪者的原意,主要是指继承自英国的普通法或成文法。历史判断方法的优点是明确,每当法院需要判断程序的正当性问题时,总可以回到宪法的原文中寻找制宪者的立法原意。但是,以冻结在法条中的含义作为解释法律的标准,其弊端是滞后和僵硬。所以,历史判断模式作为最早出现的法解释方法论,是不具有绝对的可适用性的,它充其量只能作为某种参考。

  2.利益均衡方法。该方法至今仍处在主导地位。所谓利益均衡,是指程序正当与否的判断要同时均衡受到政府行为影响的三种利益:(1) 私人利益,即官方行为影响的私人利益的大小;(2)风险利益,即剥夺利益时所适用的程序是否能避免做出错误决定,做出错误决定的风险有多大,如果附加替代性的其他程序,可能的价值有多大;(3) 政府利益,即政府履行职责、遵循相应的程序时,财政和行政负担有多大。在这三种利益中,如果私人利益与风险利益之和大于政府利益,目前所提供的程序保障就是不足的,只有采纳替代性的程序保障才能满足宪法上正当程序的要求;如果私人利益与风险利益之和小于政府利益,则可认为现行的程序保障已经能够满足正当程序的要求。利益均衡方法可以使法院的推论具有客观性、透明性和可操作性,法院在决定某个程序是否具有正当性的基础的时候,所根据的不是想当然的主观判断,而是客观的各种利益之间的衡量,同时也有利于法院合理地配置司法资源。

  3.最低限度的程序保障方法。最低限度的程序保障方法主张,政府行为不得无视个人尊严和价值,对于一些核心的价值,如自治、平等、个人隐私等必须予以尊重,这要求有一个最低限度的程序保障。最低限度的正当程序所要求的是,根据个案需要,对程序保障可以进行取舍,但是作为最低限度的公正因素是无论如何也不能均衡掉的。最低限度的程序保障方法有利于保障公民宪法上的基本权利不被剥夺。[ 上述关于正当性的判断方法请参阅汤维建:《论英美法上的正当法律程序》,载于《东吴法学》苏州大学百年校庆东吴大学法学院八十五周年院庆专号,第142页]

  作为一个移植而来的法律概念,要在中国法的语境下阐释正当性的含义并明确其标准恐怕更难。江必新认为,正当性是相对于合法性而言的,合法性与正当性在价值上具有互补性,并由此总结正当性与合法性在价值上互补的关系为:(1)合法性应当以正当性为基础。程序正当性不仅关注程序是否合理适当,更关注程序是否能够体现公平正义,公平正义观念是程序合法性的根本价值基础。(2)合法性应当充分体现正当性。合法性有形式合法与实质合法之分,程序合法性不仅是形式合法,更要体现实质合法。从一定意义上讲,正当性概念高于法定性,它试图从自然法或应然法的角度,不断形成某种社会所公认的核心价值体系,以此评价行政程序是否正当、合法、有效。因此,当对行政程序法上的有关规定存在疑问时,正当程序是正确解释法定程序的最好向导。(3)正当性是检验、衡量法定程序的重要标志。正当程序是一种“高级法”。在有的国家,当法定程序严重偏离正当性时,有权机关可以用正当性即社会所公认的程序价值去否认其适用效力。(4)正当性是弥补合法性不足的重要依据。当遇到法定程序本身有缺陷或规定不明确等情况时,可借助正当性这一分析工具解释行政程序中的自由裁量行为。(5)正当性是发展法定程序的重要“准星”。当法定程序偏离正当性的时候,立法者应当根据正当性的标准和要求对法定程序进行修改和完善。[ 具体参阅江必新:《行政程序正当性的司法审查》,《中国社会科学》,2012年第7期]因此,我们可以说,正当性是不用于合法性的一个概念,但是又与合法性紧密相连。从语义的角度,笔者试图解释正当性的含义。笔者认为,正当性程序的正当性主要体现在二方面:一是该程序是公正的,合符正义标准的,并且适用该程序的目的也是为了促使公正裁决的作出;二是该程序是必须进行的,必不可少的,即必要的,它既能保证行政相对人的有效参与,又要保障行政效率的不至于过分低下。

  从公正这一方面来说。首先,该程序的设置本身是公正的,是符合正义的。对行政机关而言,该程序的设置除非是限制行政权力的滥用,否则不能加重其权力的负担;对于相对人而言,该程序的设置也不能加重其无论是行为还是经济的负担。其次,设置该程序的目的是为了维护公正。即设置该程序的目的必须要有利于保护行政相对人的合法权益,或者说,是为了保护其合法权益不被行政机关任意处置。最后,该程序所保护的利益是合符公正的。这就需要适用利益衡量标准了。所要保障的利益越大,则对于程序的需求量就越大,需遵循的程序也就越严格。从必要这一方面来看,笔者认为,主要有以下几点。一是有效参与。这主要是就行政相对人而言,该程序不是独立于相对人的,而是吸引相对人参与的,相对人参与该程序得到维护自己权益的机会。二是不可缺少。缺少该种程序,行政相对人的权益便得不到充分有效的保护,行政机关便存在滥用权力的可能。三是不加重负担,即设置该程序不会使行政机关和相对人负有超出其承受能力之外的负担。

  五、关于正当程序原则在行政诉讼中适用的几个问题

  (一)法官如何来认定自由裁量的行政行为违反了正当程序

  似乎很难判断和认定。在上文笔者仅从判断方法和标准上论述了正当程序中正当性的含义,但如何认定,不仅仅涉及原则性的标准,还涉及诸多具体实在的程序制度。在司法实践中,判断自由裁量的行政行为是否违反了正当程序,行政法官应考虑行政机关是否满足了以下程序的基本要求。

  听证程序。这是正当程序的核心。行政听证是行政主体在作出影响行政相对人合法权益的决定前,由行政机关告知决定理由和听证权利,行政相对人随之向行政主体表达意见、提供证据,以及行政主体听取其意见、接纳其证据的程序所构成的一种法律制度。[姜明安主编,《政府法制案例分析》,中共中央党校出版社,2005年7月第1版,第306页]行政听证是现代社会公众参与行政过程的重要形式,它使利害关系人参与到决策行政程序中来,并表述其意见。相对人参与行政过程,体现了行政的民主化要求,从而更容易使通过该程序而产生的结果具有正当性。根据各国的做法,听证活动一般应当包括如下具体要求: (1)听证要公开进行; (2)听证前要给利害关系人及时而有效的通知; (3)听证要及时举行; (4)当事人在听证中有权自己或通过律师发表意见和反驳对自己不利的事实和观点; (5)听证应当制作记录; (6)通过听证而制作的决定必须以听证记录为依据; (7)当事人对听证决定不服有权申诉。目前,世界上许多国家的行政程序法中都明确确定了听证制度。[周佑勇:《行政法的正当程序原则》,载《中国社会科学》2004年第4期。]但同时我们应明白,听证的形式是多样的,并非每一个行政行为的背后都必须正式的听证。美国联邦最高法院在1976年马修诉埃尔德里奇案件中,提出通过平衡考虑政府利益、个人利益的重要性以及程序本身的有效性三个因素来决定听证的形式。根据案件的性质,听证的形式可以是正式的听证或者非正式的会谈,以及介入二者之间的其他形式。然而任何一种听证形式,都必须包含正当程序的核心内容——当事人有得到通知和辩护的权利。

  合理告知程序。所谓合理的告知,不仅指被处分人应得到被处分事项的合理说明(包括说明的主体和对象、时间和情形、内容及其规则等),而且还指被处分人在合理的时间内得到告知。合理的告知是行政行为成立并生效的必要条件,没有告知或者不适当的告知,会影响相对人行使程序和实体上的权利。强调行政行为要合理告知和说明具有重要的法治意义,不仅可以保护公民在涉及自身权益上的知情权和法律救济权,而且也促使行政机关尽最大的努力来履行职责。

  陈述申辩程序。行政机关采取听证之外的形式听取意见的,统称为陈述意见。陈述意见包括书面陈述和口头陈述的各种形式,诸如电子邮件、热线电话、信件、传真、网站留言等。陈述意见是行政相对人享有的陈述权利,对行政机关而言,即成为一种义务,其应该在合理的时间明确告知相对人享有陈述意见的权利,如当事人陈述要点、陈述意见的期限及逾期不陈述意见的后果。如果相对人在限定的期限内不陈述意见的,可视为放弃该权利。同时,相对人有权对行政机关的行政行为所涉及的事实、证据和法律适用等发表自己的意见。

  回避制度。它要求行政主体及其行政人员和行政人员的亲属,与所作的行政行为没有个人利益上的联系,如果具有某种利益的牵连,应主动回避或依相对人的申请回避。这里的个人利益,通常是指财产利益或金钱利益,但也不仅限于此,还包括“其它足以影响行政决定的非财产因素,例如感情利益和精神利益在内”。

  (二)在法律条文引用上,是违反法定程序还是滥用职权

  这个问题很有现实性。从判例来看,在我国无论是间接还是直接适用正当程序原则来撤销具体行政行为的裁判文书,均是引用《行政诉讼法》第五十四条第(二)项第(三)目,即“违反法定程序”。原因上文已有论述。

  大多数意见认为,“违反法定程序”中的“法”指制定法,包括法律、法规和规章,至于非成文的判例、法理、法律原则和法律精神等不是法定程序的依据。“违反法定程序是指具体行政行为违反了法律、法规对作出具体行政行为过程上的要求。”[ 应松年主编:《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社2007年版,第248页]“违反法定程序,即具体行政行为违反了法律法规规定的方式、形式、手续、步骤和时限等”[ 张正钊主编:《行政法与行政诉讼法》,中国人民大学出版社2001年版,第385页]因此,在正当程序审查中,司法实践中出现的以“违反法定程序”为由予以撤销恐怕值得斟酌。

  《行政诉讼法》第五十四条第(二)规定:“具体行政行为有下列情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为:⒈主要证据不足的;⒉适用法律、法规错误的;⒊违反法定程序的;⒋超越职权的;⒌滥用职权的。”这里的“滥用职权”是指行政机关作出的具体行政行为虽然在其权限范围内,但行政机关不正当地行使职权,不符合法律授予这种职权的目的,即没有根据法律、法规的目的、原则和精神来执行法律,而代之以个人意志和武断专横地实施行政行为。[ 姜明安主编: 《行政法与行政诉讼法》,北京:北京大学出版社、高等教育出版社,2005年,第592页]江必新认为,滥用职权主要指行政自由裁量权的滥用,它不仅包括实体裁量权滥用,也包括程序裁量权滥用即程序滥用,从而提出,“程序滥用是滥用职权的重要表现形式之一,法院可以对行政程序实行正当性审查,并引用《行政诉讼法》关于滥用职权的规定作出判决。”[江必新:《行政程序正当性的司法审查》,《中国社会科学》,2012年第7期

]因此,在目前现实背景下,行政法官如果以行政机关违反正当程序原则来撤销具体行政行为,在法条的引用上更好地选择是“滥用职权”而非“违反法定程序”。

  结 论

  在社会主义民主与法治化的建设中,司法机关以正当程序标准来进行司法审查,以约束行政权力的滥用,具有很强的现实性。特别是在“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”成为人民法院审判工作目标的背景下,以正当程序来实现司法公正,更具有现实意义。“我们很难想象,一个现行有效的行政法制度在未规定法院或某种其他公正机构及裁判庭对政府官员的行动至少做一种有限的审查的情况下,就能防阻政府官员任意滥用权力的现象。”[博登海默:《法理学——法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社2004年1月修订版,第383页。]