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论行政强制执行的问题及完善

2019-10-02 06:42:40
来源: 中国法院网 作者:张旭


简述:行政强制执行是指对于不自觉履行执行依据的民事主体,行政机关可以依法或者申请法院对相关主体采取强制措施的法律手段,迫使当事人履行其义务。

  【摘要】:行政强制执行是指对于不自觉履行执行依据的民事主体,行政机关可以依法或者申请法院对相关主体采取强制措施的法律手段,迫使当事人履行其义务。行政强制执行虽然是行政机关进行行政管理的重要手段,但由于其强制功能所存在的弊端,容易对行政相对人的切身利益造成侵犯。行政强制执行是对相对人和国家公权力之间的关系处理,其作用主要表现在有利于行政机关依法履行职责,有利于社会稳定,维护了法律的权威性,更好的协调了行政主体之间的利益。

  【关键词】:行政执行;强制;效力

  一、行政强制执行的概述

  (一)行政强制执行的基本论述

  行政强制执行是指在行政相对人不履行行政法所确定的义务时,行政主体或者人民法院采取强制措施迫其履行义务或者达到与履行义务相同状态的强制行为,即包括行政主体的行政强制执行和人民法院的强制执行。

我国目前形成了“以申请人民法院强制执行为原则,行政主体自行强制执行为例外”的行政强制执行模式,无论是在行政法学理论界还是在《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)起草过程中,一直存在很大的争议,尽管主流观点认为,这种模式“借鉴和吸收了各国经验中有益的部分,是适合中国国情的”[1],并为《行政强制法》草案所接受。但是一些持反对态度的学者认为,现行行政强制执行模式存在先天性缺陷,这些缺陷在司法实践中已暴露出来[2]。因此,行政强制执行的许多问题仍然存在。

  二 目前行政强制执行存在的问题

  (一)行政机关与法院的行政强制执行权限划分不清

  由于立法的原因,目前我国行政机关和法院在行政强制执行权限的划分问题上缺乏统一标准和界线。在行政强制执行的主体及其权限上, 问题尤为突出。目前, 有关行政强制执行的主体及其权限的规定散见于各单行法之中。从我国立法的规定来看, 大体上有三种类型的强制执行主体:一类是行政机关或者法律、法规授权的组织, 即行政主体执行模式;二类是由行政机关申请人民法院强制执行, 即司法主体执行模式; 三类是两类主体选择模式, 即既可由行政机关自力强制执行,也可由行政机关申请人民法院强制执行。这些不统一的规定造成了各机关之间强制执行权的划分没有统一的标准, 以致执行主体及其权限混乱。在行政强制的实施中, 必然存在着有关机关的权限冲突与相互协作的问题。这些冲突的发生很可能涉及广泛, 不仅不同的行政机关在行政强制上存在着管辖冲突以及具体程序和措施上的矛盾, 而且在行政机关与法院的强制执行(包括民事强制执行) 之间也会发生冲突。在行政机关实施即时强制及自行强制执行与申请法院强制执行的关系上, 目前缺少有机的衔接, 法律上也没有关于解决冲突以及相互协作的制度设计[3]。因此, 建立和健全有关行政强制的权限冲突解决机制是非常必要。在这方面,不仅要建立化解行政强制及执行相互冲突的制度,而且还要建立行政强制与司法强制(包括民事强制执行) 相分工、相配套和相协作的制度。

  (二)行政效率降低

  当前在中国,拥有行政强制执行权的行政机关只有极小一部分。行政机关在做出决议后,通常只能申请法院来施行行政强制执行。但是申请后,人民法院会需要法定的期限来进行书面审查,如果审查时间过长,不仅拖延了办案效率,而且执行的标的如果是财产很有可能被恶意转移,给相对人乘虚而入的机会。行政效率是行政机关追求的目标之一,没有行政效率,不利于行政机关履行法定职责,行政机关的职能范围领域广泛,承担各种社会职能,体系庞杂。如果行政决议的执行延缓,对正当权益、国家以及社会公共利益可能造成损害;但如果让法院来承担大量行政强制执行案件,虽然对权益的保护会大大提升,但行政效率可能会有所降低。行政权行使能否高效快捷是个巨大的考验。单就时间上来说,行政决议的履行有期限,行政复议或诉讼期限也有6个月, [4]对于申请人民法院行政强制执行的,程序通常非常繁琐,效率就极为低下。但是法律规定有权实施强制执行权力的行政机关,虽然波及范围广,如果职权被分配到基层,其职权范围就会变得狭窄。例如城管,虽然队伍总体庞大,但是分散到众多基层的执法部门,其权力却非常小,行政违法行为日益增多,长期以往影响社会稳定,最后就出现法院与行政机关你推我,我推你的现象。除此之外,强制执行行政案件的数量过多由法院执行,这不利于及时解决问题。行政目的无法避难成现实,行政机关对社会管理的职能目标也无法实现,限制了行政机关的职能行使,与行政法的立法目的相违背。

  (三)司法资源,权威受到影响

  法院对于强制执行申请案件的审查,是一种形式上的审查从现实情况来看,法院的审查也只能是形式审查,因为法院的介入时间相对要晚,对相关问题也是模糊不清,行政效率也要求法院只能做形式审查。在目前的司法环境下,法院需要尽职尽责,做好裁判者的角色,继续更多的社会资源办理行政强制执行案件,这会加重人民法院的案件负担,影响司法工作人员的工作积极性,使得大量行政强制执行案件囤积,不能有效的实现行政目的,更有甚者,可能会加剧矛盾的引发。行政机关在人事和财产上对法院都有影响,所以法院倾向于行政机关的现象不可避免。此外,如果行政机关自力执行,而不是申请法院执行,行政效率虽然会提高,但对相对人权益的损害会增加,行政违法就会递增。所以近年来,可以见到法院里的行政案件大多都是行政强制执行的案件。法院强制执行案件,,无疑就会增加行政执行案件的本钱。造成司法资源的极端浪费,另外,行政强制执行案件疑难复杂,对相关人员的专业素养有很高要求[5]。由此可以看出,对于此类案件现在还多流于形式,人民法院在就会在实践中丧失了其独立的司法职能,不再成为中立、公正的裁判者了,而是沦为了行政机关执行强制案件的代执行工具。

  (四)强制措施的执行影响义务人的生存权

  为了保证义务人生存权不受侵害,我国在查封、扣押等多方面都作了具体的限制规定。在之前的《行政强制法》中,生产、营业场所为其不应被执行的财务;但在新近修改的《行政强制法(草案)》中,又作出了相反的规定,甚至可以拍卖。此外,对于此种强制执行是否实际侵犯了相对人的权益?目前还存在一定争议。对于在实际过程中,为平衡保护相对人利益,该采用何种方式,目前还没有有效可行的统一方法。对于行政强制执行问题的考虑,除了对于人权的保护,还要注重行政决议的有效实现。要解决这一问题,新修订的草案还需寻找更为有效可行的方式。

  三、我国对行政强制的执行法律制度的完善

  (一)将执行权和执行决定权分离开来

  把执行权和执行决定权分离开来是依法行政的必然要求,也可以减少行政不作为或乱作为现象。集中分散的强制执行权力,对行政效率提高、行政行为规范、支出的减少具有积极意义。如果对赋予行政机关强制执行的决定权,但是对于其执行交由一个有一定的管理和监督的职能其他独立的部门来完成,决定权和执行权就能实现分离,规范行政机关的行为。

  决定权与执行权分离,二者分工明确,执行任务就会减轻,财政负担就能减轻。对于决议计划的研究,职责的履行就可以集中力量去进行。或许可以由政府组织,建立一个有统一执行权的机构,单独行使执行权。行政强制执行机构的单独设立,虽然隶属于同一个行政机关,不存在上下级关系,相互监视和相互制约。

  (三)明确人民法院和行政机关强制执行权的划分

  我国的行政强制执行,行政机关起的是辅助职能,主要职能由人民法院行使。可以加强司法权对行政系统的监督,减少行政行为违法的可能性。虽然加重了法院系统的工作量,但是此种方式确实可以实际维护相对人的利益。在司法权力和行政权力的分配中,对于交由法院审查执行的,应当是与人身自由相关或者与人权和财产权关系密切的案件。针对像房屋拆迁之类的不动产强制执行案件,交由行政机关执行,可能引发社会矛盾,就交于人民法院审查执行。之所以建设这样的制度,是由于我国长期以来的政治制度,行政权力一直居于控制的地位。如果不限制行政权力的行使,没有监督机制,必然会导致行政权力的违法滥用,也必然会损害相对人的权益。所以,司法权力对行政权力的制约机制,符合法治精神,体现依法行政的原则[6]。然而,对于强制执行权力的分配,可以借鉴国外的法治原则和经验,将不动产强制执行和与人身自由相关的案件交由司法系统强制执行,对人身自由权的强制执行交由法院进行审查,是出于对人身自由权是宪法规定的基本权利的考虑。

  (四)增加执行和解在强制执行中的比例

  行政强制是法律的外部支持前提。如果可以不损害公共利益和他人正当权益,可以通过协商方式来解决。要提高行政效率,增加和解的比例是一个非常重要的途径,其积极意义体现在还能节省执行费用。因此执行和解制度的完善非常必要的。但是实践中和解途径存在诸多阻碍。但对于和解过程中设计的第三方权益,和解过程中的裁量问题,目前还没有完整和详尽的内容。对于行政手段,不能再禁锢,应该探索一条新的路径,我国法律规定的和解制度是对以往行政机关的单一的强制措施进行了变通,将合同法等民事立法中的契约自由精神引入行政强制执行制度中,是立法上的一大突破。

  (五)完善国家人民法院的司法保障职能

  由于我国法治建设开始时间迟,法治建设较为落后,我国行政强制执行的审查范围不仅较小,且时间上比较迟。在《行政强制法》实施前,人民法院的审查,只是针对对其执行所依据的基础行为;在《行政强制法》实施后,我国扩大了法院对行政行为的合法性审查范围,这就使得人民法院对行政强制行为进行全面审查提供依据。所以,行政强制执行过程中,行政机关执法要符合正当程序,以此来作为法院审查的依据。保障行政强制执行的顺利进行,来确保司法审查的有效进行。[7]对此,人民法院可以利用其特有的诉讼程序来对行政机关的强制执行行为进行全面的审查,对行政机关是否合法行使其强制执行权进行监督,从而达到对相对的合法权益的损害降到最低,这也是行政立法的精神所在。

参考文献

[1]应松年.论行政强制执行[J].中国法学,1998,(3).

[2]杨海坤,章志远.中国行政法基本理论研究[M].北京:北京大学出版社,2004.

[3]张伟. 执行前的事实争议原则上不阻却执行[J]. 人民司法,2014,(22): 24.

[4]曹实. 行政命令地位和功能之再认识[J]. 学术交流,2014,(12): 113.

[5]郝静. 柔性化行政执法:行政强制执行和解制度解析与完善[J]. 广东行政学院学报,2013,(06): 14.

[6]任君. 论《行政强制法》的实施[J]. 世纪桥,2013,(15):53.

[7]王楠楠. 论行政强制执行及其模式选择[D]. 大连海事大学,2013.