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刍议行政诉讼简易程序的制度构建

2019-10-02 07:09:32
来源: 中国法院网重庆法院 作者:秦湛毅


简述:随着《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》的发布,行政诉讼简易程序在全国试点基层人民法院中逐渐开展,这将为行政诉讼简易程序制度立法化提供科学的依据和可靠的经验。

  【摘要】:我国司法改革不断推进,改革的触角已深入刑事和民事诉讼制度,而就行政诉讼制度的改革则稍显滞后。但近年来,随着行政审判体制改革的逐步推进,司法便民理念逐渐深入人心,在这样的背景下,《行政诉讼法》的修改也被提上了议事日程,建立行政诉讼简易程序制度可谓众望所归。随着《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》的发布,行政诉讼简易程序在全国试点基层人民法院中逐渐开展,这将为行政诉讼简易程序制度立法化提供科学的依据和可靠的经验。

  【关键词】:行政诉讼;简易程序;《试点通知》;建构

  随着现代科技和经济的发展,利益博弈多元化,私权救济公法化,而公权介入的责任范围日渐宽泛,造使行政争议类型和数量不断增加,行政诉讼受案范围不断扩大,案件数量大幅递增。于是,繁简分流的程序设计开始成为世界各国行政诉讼体制改革的重要思潮。行政诉讼简易程序的理念勃兴就是在此背景下为适应行政诉讼简繁分流需要而发端的制度尝试。但是,理念突破之余如何构建制度却必须依赖于适应于司法实践本身的路径选择。

  一、如何理解行政诉讼简易程序

  (一)域外立法经验

  目前西方大多数国家的行政诉讼制度中都存在简易程序,但因为英美法系国家行政诉讼和民事诉讼适用相同的法律和程序,所以就域外立法经验的探究中基本上以大陆法系为主,主要涉及法国、德国和我国台湾地区。

  (1)法国的行政诉讼简易程序

  在有“行政法母国”之称的法国,由于行政诉讼程序建立较早,并没有明确的法律意义上的简易程序概念,虽然并未规定简易程序制度,但在其行政诉讼程序的设计中已体现了对简化行政诉讼程序、提高行政审判司法效率的关注。可以说,法国是世界上最早在行政诉讼制度中体现简易程序理念的国家。法国1973年行政诉讼法典中规定,每个行政庭设一名审判长,三名行政法官,对于行政案件的判决原则上由三名行政法官合议作出,对于某些简单的案件则可由一名行政法官单独判决。并在全国设立了33个地方行政法庭,规定在其辖区内可委派行政法官代表单独判决简单的行政诉讼案件。在这种简易程序中,一般通过书面审查的方式进行,由法官通过审查案卷材料和双方的诉状及答辩状审理并裁判行政案件。法官对于何谓“简单的行政案件”拥有广泛的自由裁量权。法国行政诉讼简易程序的设置倾向于正当性,故赋予了当事人充分的程序选择权,简易程序的启动与否完全由当事人自由选择。

  (2)德国的行政诉讼简易程序

  由于德国的行政诉讼程序过于冗长,大量行政诉讼案件在行政法院挤压下下来。出于保护行政相对人的合法权益和提高行政诉讼效率两种价值的平衡,1997年修改《行政法院法》时,建立了“法院裁决”和“范例诉讼”两种简易程序制度。法院裁决是修改法引进的一种判决方式,也称“简易判决”,根据《德国联邦行政法院法》第84条的规定,法院裁决适用于在事实上火法律上并无特别困难或事实之内容已臻明确的行政诉讼案件。范例诉讼,也称标准诉讼,是为解决性质或内容相同的大宗诉讼的问题所规定的审理和裁判方式。这两种略式诉讼程序的适用具有明显的特点,包括不限审级、独任制和合议制并用、实行书面审理、排除当事人的选择权、诉讼过程的简化、上诉与言词审理救济方式的选择等。除此之外,德国还存在着一种独任制简易程序。根据《德国联邦行政法院法》第6条的规定,当案件中未显示出法律和事实上的困难并且案件不具有原则上的意义时,由法庭指定独任法官使用简易程序进行审理,当事人并不具有选择权,即使法院决定不适用独任制简易程序进行审理,当事人也不能提出异议。但这一简易程序只能适用于初等行政法院。

  (3)我国台湾地区的行政诉讼简易程序

  我国台湾地区考虑的近年来法院负荷过重,人民期待司法发挥“有效法律保护”,同时考虑到避免司法资源之浪费,从诉讼经济与效率原则出发将行政诉讼案件区分轻重,于1998年修改《行政诉讼法》时增设简易程序,对行政诉讼简易程序的适用范围以及具体的程序规则等内容进行了详细规定。就适用范围而言,《行政诉讼法》采取形式标准的方式具体列举了可以适用的三类案件,基本上是以诉讼标的所涉及的金额、案件的性质以及法律的规定为标准进行的划分。也可以说其适用范围的确定基本上以涉诉金额为主要标准,辅以对行政机关的轻微处分不服以及法律明文规定适用简易程序的两类案件。在具体的程序规则方面,台湾地区《行政诉讼法》作出了细致的规定,涵盖允许口头起诉、采取独任制审理、允许有条件的书面审理、判决书的简化撰写、采行上诉许可等贯穿诉讼全过程的几乎所有内容。

  (二)国内司法实践

  早在最高人民法院发布《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》以前,全国已经有部分基层人民法院率先开展了试点工作,并取得了较好的法律效果和社会效果,如山东青岛市南区人民法院、浙江温州市鹿城区人民法院以及海南省海口龙华区等基层人民法院。基层人民法院的实践得到了最高人民人民法院和高级人民法院的积极回应。2009年3月17日,最高人民法院在《人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)》(法发[2009]14号)中首次明确提出“完善行政诉讼简易程序,明确适用简易程序的案件范围,制定简易程序审理规则。”此乃人民法院司法改革任务中优化职权配置的内容之一。2010年3月11日公布的《2009 年最高人民法院工作报告》中指出,应当探索建立化解行政争议新机制,完善简易案件速裁机制,提高审判效率。在此之前,湖南、河北以及山西等高级人民法院在各自的《2009年法院工作报告》中也指出,为积极回应人民群众对审判工作的新要求和新期待,应当大力推行简易审、普通程序简化审和速裁程序等措施,全面实行繁简分流,尽可能缩短审理期限,提高审判效率,减轻当事人负担。

  在对近年来司法实践中所采行的行政诉讼简便程序进行分析和研究的基础上,2010年11月17日,最高人民法院发布了《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》(法[2010]446号,以下简称《试点通知》),对简易程序试点工作的具体运作提出了若干意见。随后,行政诉讼简易程序的试点工作逐步在全国有关基层法院展开。可以说,我国行政诉讼简易程序经历了“部分基层人民法院先行实践——最高人民法院和高级人民法院积极回应——最高人民法院以司法文件形式最终确立试点”这样一个发展过程,而有关司法改革文件和年度工作报告无疑奏响了行政诉讼简易程序建构的主旋律,建立并完善行政诉讼简易程序逐渐成为行政审判改革的主题词。通过基层法院的试行以及相关经验的探索和总结,简易程序无疑会走进《行政诉讼法》,成为与普通程序相对应而并列存在的独立程序制度。

  二、对最高人民法院《试点通知》的解读

  最高人民法院法[2010]446号《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》要求符合法治环境较好、行政审判力量较强以及行政案件较多的有关基层人民法院开展行政诉讼简易程序的试点工作。《试点通知》相较原行政诉讼法框架体系具有创新性和先进性。首先,指出了简易程序的适用范围,规定了两类基于案件性质和涉讼金额的案件在符合“基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确”的情形下可以适用简易程序,同时赋予当事人一定的程序选择权,并将发回重审以及按照审判监督程序再审的案件排除在外;其次,规定了当事人同意,适用简易程序审理行政案件可以适用独任审理,这样多元化的审理模式有助于提高司法效能,消除“合而不议”、“陪而不审”等浪费司法资源的现象,体现出当事人主体意识的回归;最后,就简易程序的具体程序规则作出了规定,如起诉方式多样化、传唤与送达方式简便化、庭审环节简易化、程序转换灵活化等。《试点通知》对于行政审判实践中无规范可作依据的情形具有一定的缓解作用,但不可否认,《试点通知》中简易程序的适用范围、审判组织、审理规则等内容过于原则,缺乏可操作性。在某些具体建构上存在一定的不合理之处,尚需进一步完善。在《试点通知》推行的过程中,一些法院的试点情况也因为此类原因遇到了不小的困难。

  《试点通知》第1条规定的简易程序适用标准并不明确且范围过于狭窄。《试点通知》自公布之日起,学者们均认为其采取了“概括——列举——排除”的方式规定了简易程序的适用范围,但笔者认为这是对通知内容的部分误读。首先第1条规定“下列第一审行政案件,基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的,可以适用简易程序审理”,然后列举了“(一)涉及财产金额较小,或者属于行政机关当场作出决定的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制等案件;(二)行政不作为案件;(三)当事人各方自愿选择适用简易程序,经人民法院审查同意的案件。”由此观之,该“基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确”仅用于限定上述三类案件的适用,并不如学者们所言是简易程序适用范围的概括规定,明显它将大量可以适用简易程序的案件排除在外,也就是说《试点通知》对于简易程序的适用具有极强的限缩性。但相反,若以大部分的学者理解的角度而采概括的认识,其适用范围的规定又被认为弹性过大,如部分学者所举的行政不作为的案件,它所涉及的一部分“基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确”而另一部分则不是。而采行前后两种理解之角度得出的解释并不相同,从笔者的视角出发,对于此类问题已经附上了“基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确”的条件,所以并不存在问题,而从大部分学者的角度出发则对此提出了责难。但若以“基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确”为限缩条件进行理解,也许会使《试点通知》陷于体系混乱的批判,因为这一条件对于“(一)涉及财产金额较小,或者属于行政机关当场作出决定的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制等案件”并不具有作用,因为该项规定本身就完全符合要求,并不需要将之纳入需要限制的案件范围之内。对于“当场作出决定的”行政案件是否可以扩大解释为行政机关依照简易程序作出决定的案件也存在疑问。可以看出,《试点通知》第1条的规定以及其所表现出来的立法思想并不能为我们所正确理解,这在实践中必然容易造成混乱。

  《试点通知》第3条规定“适用简易程序审理的案件,经当事人同意,人民法院可以实行独任审理。”但这一规定的审判主体过于原则。首先,没有明确独任审理和简易程序之间的关系。从域外经验来看,简易程序与独任审判之间并不存在绝对的对应关系,独任制审理只是一种庭审审判组织形式,简易程序可以适用独任审判,也可以适用合议庭审判。将是否采取独任制审理与构建有差别的诉讼程序进行简单相连并不具有科学性,而通过《试点通知》并不能看出对这一问题的态度。其次,对独任制审判如何启动的问题,《试点通知》规定“经当事人同意”,但现实的行政诉讼中,因为当事人双方的力量相差悬殊,独任制审判很有可能对加剧原告的诉讼风险,而难以获得其同意,而对于当事人并不同意实行独任制审理时应该如何处理的问题,《试点通知》并没有相关规定。

  除开适用范围以及审理组织以外,《试点通知》还对简易程序中起诉与传唤方式、庭审程序规定了具体规则,但相关规定缺乏科学性。首先,就被告提高答辩状与提供作出行政行为时的证据、依据的时间与普通程序并没有差别,此外,《试点通知》在庭前准备中只规定了被告提交答辩状等期间,并没有就法院立案审查期限作出规定。其次,司法实践中,大量的案件通过原告撤诉的方式结案的,但《试点通知》中并没有规定简易程序中和解或调解程序;再次,《试点通知》第5条规定庭审环节应当简化或者合并,但并没有细化哪些环节可以,变相增加了庭审程序的随意性。再次,《试点通知》规定当当事人就适用简易程序提出异议且理由成立的,或者人民法院认为不宜继续适用简易程序的,应当转入普通程序审理,并没有规定已经适用普通程序的刑侦案件能够转化为简易程序以及如何操作等问题。这与我国的司法审查体制具有不可分割的联系,在使用立案受理制度的我国,在案件受理阶段,法院(立案庭)无法知晓被告和第三人的意思表示,及原告表示自愿选择适用简易程序,而且也无法判断行政诉讼案件是否属于“基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确”,无法确定是否适用简易程序,若在立案阶段通过适用普通程序受理后,在审理过程中可否征得各方当事人同一转入简易程序,对此制定者并没有给出说明及理由。因此,在《试点通知》基础上对行政诉讼简易程序之你孤独进行再构建成为必然与可能。

  三、进一步完善我国行政诉讼简易程序的构想

  由于最高人民法院法[2010]446号《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》将简易程序案件的适用条件确定为案件事实清楚、法律关系简单,但并未厘清行政诉讼简易程序案件立案和审理的界线,后来部分试点法院在开展试点工作中便引发了简易程序究竟是“独立的程序”还是“审理中程序简化措施”的争论。于是在行政诉讼简易程序的制度构想上也面临着两种不同的思路。一种思路认为“简易程序”应当参照民事诉讼简易程序一般是一套与普通程序完全分离的封闭式的制度,也就是说,从简易程序案件的立案受理,到移送审查、开庭审理,直至裁判送达,它都应该在一个独立的制度系统内实施。另一种思路认为简易程序并非是一套完全封闭的制度体系,而是审判人员在办理特定案件中采取的一系列提高审判效率的手段措施的总称,它并不独立于行政诉讼一般程序,而只是一般程序在具体案件中的简化。

  笔者认为,若打造一套与普通程序完全分离的封闭式的制度,必然在案件受理阶段即应明确适用简易程序审理行政案件的受案范围,但最高人民法院法〔2010〕446号《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》中设定的案件事实清楚、法律关系简单的标准比较模糊,如何界定事实清楚和法律关系简单,往往须通过具体审理才能判断,因此在案件立案时通过主观判断即对案件予以分类其实并不具有科学性。另外还有一种观点,认为可以参照民事诉讼制度对诉之要素的分类来界定简易程序的范围,比如以行政诉讼的诉讼标的或诉讼请求的分类为标准,但这种分类仍然存在问题,以前者例,诉讼标的(可诉行政行为)的类型与“案件事实清楚和法律关系简单”的要求并没有法理上的逻辑联系,通过对行政诉讼诉讼标的的分类来判断是否适用简易程序缺少法理支持;以后者例,虽然诉讼类型化是未来行政诉讼改革的方向,但诉讼类型化本身与“案件事实清楚和法律关系简单”的要求同样没有法理上的必然联系,且我国行政诉讼法并未设定诉讼类型确定之诉,对具体案件中诉讼类型的判断往往仍然在案件审理中予以确认。基于上述观点,在案件未审理之前,很难明确是否属于“案件事实清楚和法律关系简单”,因而行政诉讼简易程序的启动显然无法像民事诉讼简易程序一样从案件立案时开始。另则,从实践操作层面看,若简单将“案件事实清楚、法律关系简单”确立为立案条件,将给立案部门带来很大的困惑。行政诉讼一般举证原则为被告承担举证责任,原告起诉时递交的往往为稀少的证据材料甚至仅凭一纸诉状,而要求立案部门仅凭非常少的资料即判断是否适用简易程序是非常不切实际的;另外还可能增加部门间龃龉的风险,因为对是否适用简易程序最有判断资格的应是审判业务庭,若立案部门立为简易程序,而业务部门认为不应立为简易程序,重新启动简转普程序,无疑另增加了司法负担。基于以上理由,笔者认为应将简易程序的制度构建模式设定为审判人员针对特定案件所采取的提高审判效率,简化诉讼成本的采取的一系列手段措施的总称。

  (一)行政诉讼简易程序的适用范围

   简易程序的适用范围是构建简易程序制度的核心问题,如何选择适当的标准,以便用简易程序处理那些真正适用处理的案件,这是构建简易程序的核心课题。

  1.简易程序适用范围的标准选择与规定方式

   从域外有关简易程序的立法和实践来看,如前文所提及的法国、德国和我国台湾地区,简易程序适用范围的确定标准与规定方式不尽相同。法国《行政诉讼法》虽没有简易程序的法律概念,但在诉讼制度中体现了简易程序的思想,而简易程序的适用事实上采取由法官对行政案件简易程序的适用范围进行自由裁量,法官针对“简单的行政案件”可以适用简易程序进行审理。德国因为有“法院裁决”、“范例诉讼”以及“独任制简易程序程序”,“法院裁决”和“独任制简易程序”采用实质标准,而“范例诉讼”则采形式标准,其中主要是概括式规定。我国台湾地区则采形式标准,主要以涉诉金额,辅之以案件的性质作为确定标准,用列举的方式详细规定了适用简易程序的案件范围。归而言之,就确定标准而言,存在着实质标准、形式标准和混合标准三种形式;就规定方式而言,存在着概括式、正面列举式、排除列举式和混合式四种方式。一般而言,概括式以实质标准为表述内容,对适用范围进行原则、抽象地规定,留给法官的自由裁量权过于宽泛,不同的法院和不同的法官对实质标准的理解千差万别,容易随意适用简易程序的乱象,这种模式的建立需要高度的司法独立、司法公正以及司法信赖感作为支撑,在司法权威尚未建立的情形下匆忙适用可能会适得其反。正面列举式则将形式标准予以归纳总结作为简易程序适用的案件范围,具有清晰明了、易于操作的优点,但因为此种规定方式的限制性无法与行政案件的多样性形成良好互动,难以适用现实需要且可能阻碍简易程序功能的发挥,单纯采行此标准和方式的也不多。混合式的规定方式与混合式的确定标准因为兼具了前两种方式和标准的优势而得到大多数学者的支持。在构建行政诉讼简易程序时,究采何种形式和标准则成为必须首先解决的问题。

  2.我国行政诉讼简易程序适用范围的规定方式和确定标准

  以域外的立法经验以及我国《民事诉讼法》及相关司法解释为参照依据,就现阶段我国建构行政诉讼简易程序而言,宜采概括——正面列举——排除列举这一混合方式,详言之对正面列举的案件法院应当可以适用简易程序,而对排除列举的案件则不应当适用,除此之外的案件则可以由法院依裁量决定是否适用。这样既可以保证简易程序适用范围的开放性,又可以合理限制法官自由裁量,更具可操作性。

  (二)行政诉讼简易程序的启动方式

  就理论而言,简易程序的启动有法院依职权决定和当事人选择适用两种方式,而基于公正和效率的权衡可能作出不同的选择。为解决案件的积压,德国的简易程序侧重于效率而未赋予当事人选择适用简易程序的权利;但法国在未受到案件数量激增的压力下则更注重于公正的追求和简易程序的正当性,赋予了当事人选择适用的权利。当事人的程序选择权使其有机会决定对实体利益或程序利益的优先追求方向,符合当事人意思自治和处分权原则,有利于提高当事人参与诉讼的积极性。符合我国建构行政诉讼简易程序保护行政相对人合法权益的初衷,同时可以扩张当事人程序主体性并且能够使当事人提高对简易程序的可接受度。但就当事人选择适用而言,存在当事人的绝对选择权和相对选择权。前者乃指简易程序的启动完全由当事人决定,即使法院认为可以适用也应当以当事人同意为条件,后者是指当事人虽然可以选择适用简易程序,但是否适用简易程序的最终决定权在于法院,也就是说法可以依职权就法理正面列举的案件决定适用,在当事人提出申请适用简易程序时也必须经法院审查同意后方可适用。可以说为了兼顾公正与效率,赋予当事人相对选择权是比较适宜的。但应当说明的是,即使当事人不享有绝对选择权,但当事人仍然享有在法院依职权决定适用的情形下提出异议的权利。对于当事人提出异议的期间,考虑到行政诉讼被告负证据提出责任的特征,不宜仍以民事诉讼法的举证期限届满为据,以开庭审理前为界限是值得考虑的选择。

  此外,就法院法院依职权决定和法院审查决定究竟由立案庭还是行政庭作出决定,此问题涉及法院立案庭和行政庭的设置和分工。这虽不涉及简易程序立法时的内容,在却可能影响简易程序的适用,有必要予以说明。在我国,当事人提起诉讼必须由立案庭首先审查是否符合行政诉讼法第41条规定的起诉条件,然后再决定分配给行政审判庭审理。但因为我国长期以来将起诉条件和诉讼要件混在一起而赋予了立案庭审理具体诉讼请求和事实根据的权利,这一现象对于简易程序的启动也产生了不小的影响。就目前实行立审分离的状况出发,似乎意味着立案庭享有决定权。但从实践角度而言,毋宁可以说,立案庭和行政庭均可以决定适用简易程序并且行政审判庭具有修正立案庭决定的权利。立案庭作为受理机关,其并不享有实体审查权,立案时虽可以对案件的类型和请求金额等做出判断,但就涉及的事实或法律关系等问题并不能保证判断的正确性,即使其告知当事人以简易程序审理,若嗣后发现不属于可以适用的范围,行政庭也可以转入普通程序审理;反之,若行政庭发现可以适用简易程序而立案时并未决定,也可以决定适用简易程序并告知当事人,若符合实质标准而当事人立案时并未提出选择适用而在审前准备阶段作出选择,经行政庭审查也可以决定适用。这给予我们这样的启示,为了简易程序在实践中顺畅的运行,必须就立案庭与行政庭的分工与协作问题制定相关的程序规则,这样才能让简易程序的适用从起诉受理阶段开始就能得到实现。

  (三)行政诉讼简易程序的适用法院

  关于行政诉讼简易程序适用主体的争议主要在中级法院审理的第一审行政案件能否适用的问题。有学者指出,简易程序只能由基层人民法院在第一审程序中适用。因为我国基层人民法院审理的案件一般案情简单、事实清楚、法律关系明确,而中级以上人民法院管辖的案件,案情一般比较复杂、重大,或影响较大,或被告的级别较高,对这类案件必须审慎处理,不具备适用简易程序迅速审结的条件。但近年来,提高行政案件级别管辖层级的呼声越来越高,甚至可以说大势所趋。中级法院开始承担大量行政诉讼初审工作,其审理的行政案件中时常存在简易程序适用范围内的案件,尤其是以被告行政机关的级别为划分标准的中级法院的受案范围中,这些案件一部分是案件性质轻微、基本事实清楚、主要法律关系明确、争议不大、社会影响面小的,将其排除在简易程序适用范围之外仍存疑义。应当说中级法院审理的案件只要满足实质标准和形式标准仍然应当将其纳入简易程序的适用范围,也就是说,中级法院也应当成为简易程序的适用法院。或者说未来的立法和修法应当作这方面的考虑。

  (四)行政简易程序的审判组织形式

   行政诉讼简易程序究竟适用合议制还是独任制进行审理,各国和地区的规定不尽相同。法国《行政诉讼上法》规定对于行政案件的审判原则上实行合议制,但行政法庭在其管辖范围内,可以委派一名行政法官代表,单独判决简易的行政诉讼案件。德国在行政诉讼简易程序的操作中采取独任制和合议制并用的形式,一审适用简易程序由一名法官进行独任审理;二审适用简易程序,一般由一名法官审理,例外的情况下由三名以上法官组成合议庭审理。我国台湾地区《行政诉讼法》第232条规定,行政诉讼简易程序在独任法官面前为之。而我国民事诉讼法和刑事诉讼法也规定简易程序由审判员独任审理。因此大部分学者认为行政诉讼简易程序也理所应当适用独任制审理。笔者认为,从简易程序设计的价值序列来看,由于适用简易程序案件的条件即为法律关系比较清晰,事实比较清楚,争议不大,比较简单的案情决定了办理该类案件的难度并不会太大,因而对该类案件需要多个合议庭成员通过思考合力从而保证案件恰当处理的要求也相应较小,故对于此类案件,更重要的价值需求是效率问题。独任审判对于现行诉讼程序的效率意义主要表现在两个方面,首先是确保灵活性,独任制开庭安排无须考虑合议庭其他成员的时间,可以根据当事人的需要安排开庭时间。其次是确保即时性,独任制相对合议庭制,法官更容易也更愿意径直当庭裁判。

  (五)行政诉讼简易程序的具体程序设想

  行政诉讼简易程序的设计应体现在起诉、传唤、开庭审理、程序转换和审限等各个方面。

  在起诉、答辩、传唤方面,应该活用起诉方式并且缩短立案受理期限以及答辩期限。具体应当规定适用简易程序审理行政案件,原告既可以诉状起诉,也可以口头起诉。原告口头起诉的,书记员应当将当事人的基本情况、联系方式、诉讼请求、事实及理由予以准确记录,并将相关证据予以登记。笔录内容应交由原告核对无误后签字确认。在传唤方面,人民法院可以采取电话、传真、电子邮件、委托他人转达等简便方式随时传唤当事人和证人,通知其他诉讼参与人到庭参加诉讼不受普通程序有关规定的限制。

  在开庭审理方面,应当将简化的阶段和环节具体化,首先对于一些比较繁冗但审判功能并不大的程序予以了删减,以实现优化庭审的效果。诉讼权利义务的告知本应是一个前开庭职责,不应纳入庭审程序中占据开庭资源;书记员在开庭前核对了到庭当事人身份的,开庭后经审判人员确认即可,没有必要再逐一核对到庭当事人身份;各方当事人已经知悉对方诉讼意见的,没有必要再在开庭时诵读书面意见,因为对于一个诉而言,最重要的明确诉讼标的,当原告起诉标的明确以后,被告及第三人的意见可以在举示证据和发表质证意见的过程中完成。其次,对于不同的案情,审判人员在简易程序中可以灵活使用不同的审理模式,比如针对诉权争议纠纷的审查,法院需要查明的并不是实体案件的事实,而仅是涉及法院是否适用裁驳条款的要件事实,且该事实的证明责任往往不由被告承担(起诉期限除外),因此,承办法官可针对关键事实,主动以纠问式方式了解关键事实,也就是第八条所称依职权查明案件事实;针对诉讼各方对案件的要件事实并无争议,且对案件处理有一定共识的案件,其争议焦点主要是适用法律部分,体现在观念分歧、定性分歧,法律解释分歧上面,对于此类案件,沟通交流应是实现解决观念分歧很重要的方式,因此对于此类争议的开庭,其审判方式应力求增加双方沟通交流和辩论商议的频率和意愿,圆桌座谈式审判方式最早出现在少审审判方式中,具有促进双方有效沟通和管控分歧,有助于达成妥协实现双赢的功能。对于此种审理模式,形式上可表现在法庭摆设的圆桌化,庭审模式的会议性、商讨性和参与性。当然本条只是表达一种理念,试点法院可以秉持该理念进行尝试。至于其他简易程序审理的案件,因为双方仍然存在事实争议,因此开庭举证质证化解仍不能省略,但由于双方举示证据较少,事实分歧也不大,争议焦点明确,可以不受普通程序庭审各阶段顺序的限制,法庭调查和法庭辩论可以同步或交替进行。必须强调的是,对于简易程序开庭模式而言,虽然庭审方式相较普通程序开庭有所改变,但诉讼模式基本框架仍然应予以确立,审判人员应对双方无争议的证据和事实予以确认,并总结双方争议焦点。

  在程序的转换方面,程序的转换包括简易程序向普通程序的转换和普通程序向简易程序的转换。目前,通说认为若当事人就适用简易程序提出异议且理由成立的,或者人民法院认为不宜继续适应简易程序的,应当转入普通程序。但就当事人提出异议的期间未作规定,笔者认为若当事人对适用简易程序审理行政案件有异议的必须在第一次开庭审理前提出,经审查异议成立的,应当将案件转入普通程序审理,并将合议庭的组成人员及相关事项依书面形式告知双方当事人;异议不成立的,口头告知当事人并将上述内容记入笔录。审判人员发现不宜继续适用简易程序应当在审限届满之前及时作出决定并将合议庭的组成人员及相关事项依书面形式告知双方当事人。转入普通程序审理的,审理期限自立案之次日起计算。而就普通程序审理的行政案件在审理过程中可否转入简易程序进行审理,《试点通知》并未作出任何规定,不同学者对此问题也存在着明显分歧。有的认为已适用普通程序审理的行政案件,考虑到审判的严肃性以及程序的安定性等因素不能转为简易程序;也有认为对于本属于简易程序适用范围的案件,由于法院认识不清而使用了普通程序,既然在审理过程中对案情的认识发生了变化,就不能将错就错,而应当允许将其转换为简易程序,但必须在开庭之前提出。对于此问题,笔者认为其在司法实践中的意义在于业务部门受理案件后如何将按普通程序案件立案后的案件转化为简易程序审理案件的问题。若适用普通程序审理的行政案件属于简易程序适用范围中正面列举的案件类型,法院可以在第一次开庭审理前转入简易程序并告知双方当事人,当事人对此享有异议权。若已经适用普通程序审理的行政案件仅被认为符合简易程序适用的实质标准,那么为维护程序的安定性仍应当适用普通程序进行审理。

  关于审理期限的问题,虽然不少学者和试点法院对简易程序的审理期限由不同意见,但因最高院试点通知明确规定了45天的审理期限,且笔者认为最高院的规定既满足了提高审理期限、提高审判效率的要求,又考虑到了诉讼实践的现实需要,没有必要另行异议,故适用简易程序审理行政案件,应当在立案之日起1个月内审结。

  (六)关于行政诉讼的调解

  传统观点认为行政争议涉及到行政行为的合法性与公共利益不能和解及调解,人民法院只能对行政行为是否合法性作出二选一的价值判断,这一思想以立法的形式规定在《行政诉讼法》第50条。但在司法实践中大量行政案件以和解和调解的方式结案,为弥补相关制度的空白,最高人民法院在2008年除制定了《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》,但行政案件的和解和调解制度至今尚无确立。司法实践中也是通过被告改变具体行政行为而原告撤诉这种迂回的方式进行处理。《行政诉讼法》的修改尚需时日,但行政诉讼简易程序的逐步开展可以为建立和完善和解和调解程序提供试验的场所和机会,而且行政案件的和解和调解在尊重当事人基本程序性权利和实体权利的基础上可以及时化解行政纠纷实现司法资源的合理配置,这与简易程序的价值取向是一致的。也许质疑之处在于行政诉讼的特殊性是否可以与和解或调解程序相容。但我们已经看到基于行政行为不可处分性的特征而采的否定态度在行政行为日益类型化和多样化的现实下已显得格格不入,况且现在的行政机关的自由裁量权已经相比以往得到很大的扩展,这也为行政案件的和解和调解创造了条件。应当说在无损公共利益的的基础上,在双方当事人自愿的基础上,适用简易程序处理的行政案件可以允许当事人进行和解或调解,并且应当那进一步明确其效力,也就是说当事人达成和解协议申请撤诉或请求法院制作调解书,调解书具有与判决书同等的法律效力。

  结语

  社会经济不断发展,行政案件不断增多,一些冗长无用,繁文缛节式的程序设计已经无法适应现实的需要。要及时、妥善的解决行政纠纷,需要法官在日常的司法活动中充分发挥能动性,在“法律”和“事实”、“严格依法”与“依循情理”、“审判”与“调解”之间进行灵活的选择,努力打通“规则治理”与“纠纷解决”的知识体系障碍,在正式规则与非正式规则相互尊重、相互合作的基础上解决纠纷。行政案件的逐年增加,其与行政审判资源紧缺之间的矛盾也会逐步凸显,立法和司法必须积极探索并创建合作开放型的行政审判模式和多元化的行政纠纷化解机制等可行制度,为行政诉讼简易程序的有效运行提供良好的外部环境。