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对我国行政诉讼的思考

2019-10-02 07:12:52
来源: 中国法院网 作者:钱月梅 刘学学


简述:行政诉讼涉及司法权与行政权的关系,即哪些行政行为可以纳入到行政审判的范围,已经进入司法程序的行政行为将面临司法机关何种程度的监督和审查。

  【摘要】:行政诉讼涉及司法权与行政权的关系,即哪些行政行为可以纳入到行政审判的范围,已经进入司法程序的行政行为将面临司法机关何种程度的监督和审查。因此理清司法权与行政权的关系是构建我国行政制度的重要考量参数。随着我国社会及经济的快速发展,行政权力空前膨胀,然目前我国司法机关的力量还无法满足社会发展的需要,本文从我国权力结构现状为出发点,剖析司法权在平衡行政权方面的不足之处,并提出自己的意见。

  【关键词】: 行政权 司法权 平衡 社会发展?

   一、我国权力结构力量发生的变迁

  (一)行政权力的膨胀。随着社会经济的迅速发展和社会一体化趋势的加强,要求国家管理经济和协调的事务越来越多,很多社会矛盾的解决离不开强大的政府机关的参与,为满足快速的经济发展,政府机关及其官员需要更多的裁量权和决定权。且我国经济体制和结构处于转型和大幅度调整时期,我国社会和经济发展越来越趋向复杂,矛盾朝着深度和广度凸显,政府机关及其官员需要不断突破和变革传统的计划及其框架下的规则,以应对和解决出现的问题。

  (二)人大力量的弱化。中国地域广阔,区域差异化大,东西发展不平衡,许多立法只能做出一般性的规定,其余的需要政府机关及其官员根据现实做出相应的规定,借此更好的能够适应现实的需要。在此背景下,我国人大通过立法将众多的权力授予行政机关,我国人大之前所享有制定法律、对行政机关进行监督等传统权力都不同程度受到消弱。其受本身运作机制的限制,缺乏有效的应对社会变革能力。一般代表要对一定的选区和选民做出回应,而他们的理念和代表的利益往往带有地方倾向,很难客观、全面的对立法或决策做出平衡。代议机关对行政权力控制的弱化和缺失,必然导致对行政权力的控制和监督出现真空,人民控制代议机关并进而实现人民民主的这一逻辑收到实质性的挑战,国家权力结构的变迁,本身即说明了对行政权力制衡出现了问题,故对权力的分配需要加以调整。在行政权成为社会价值分配的主要力量或者主导力量时,必须寻找填补监督和制约这一真空的替代者。为应对行政权力变化,出现两种解决思路:一是行政权的内部变革,即强化公共行政本身的内部监督和制约。二是强化司法的干预。

  二、司法力量被赋予更多期待

  如何有效控制和监督不断膨胀中的行政权力,尤其是在人大力量不断下降,缺乏对行政机关有力控制的背景下。在议会对政府进行审查萎靡不振的情况下,由法院填补议会留下的监督空缺,是权力合理配置的方向。为避免因权力滥用公民失去保护留下的真空,法院义无反顾地占据了(议会留下的监督)死角,其所采用的方式和所涉及的公共生活领域,三十年前不可预测。丹宁勋爵指出:“法院是对每一个来对违法行为提出质疑的公民开放的”。美国早将违宪审查制度写入宪法,德国和法国也逐渐扩大法院的地位和作用,就连坚持议会至上的英国,也开始改变传统议会的权力体制。1998年英国通过《人权法》规定了法院审查议会的权力,法院可以做出与议会立法规定的基本权利不一致的宣告。法院具有严密的组织机构和相应的专业法律工作者,从法院和法院工作人员的绝对规模和数量这个角度来看,法院具备监督和控制政府的能力;从法院的性质及其裁判所遵循的规则、内容来看,法院作为社会的一种重要的中立力量、裁判机构,不直接从事政治、经济领域的管理权力,不直接涉及公民之间的权利义务的分配,这种中立的特性能够使其更冷静的分析矛盾和问题,将公平、平等、自由等价值理念贯彻到法律审判之中。因此,人民越来越重视司法机关在制约和监督政府及其工作人员方面的能力。

  三、权力结构中的行政诉讼

  要理清目前我国行政诉讼的现状,必须首要要重新理清司法机关和行政机关之间的关系,即我们必须从整个国家的权力结构中思考司法审查的定位,行政诉讼构建从很大程度上是如何对行政权与司法权权力分配。在西方国家,看待司法审查的基本方法是:立法机关授权给行政机关,继而行政权力行使受制于司法审查。议会的地位虽然很高,但它对行政机关控制不可能面面俱到,只能就重大事项进行宏观控制。议会虽然授权给行政机关,但议会立法不可能预见所有的细节,法律的实施需要授予行政机关一定的裁量权,行政机关面对复杂多变的社会发展需要一定的灵活性。法院的权力和职责在于控制行政机关履行议会授予的职权,且必须符合法定的条件。而在我国,行政机关的权力来源于人大,而这一权力的行使仍然基本受制于人大,而不是司法机关,选民控制人民代表大会,人民代表大会控制和监督行政机关,这一单线和简单的民主逻辑观念任然具备强大的影响力。在这种观念的支配下,行政诉讼下的司法审查只是执行人大的意志,法院的审查也只是机械的适用法律,对被诉行政行为进行形式化的审查。在我国行政诉讼制度的设计和具体规定中,很多问题的最终解决需回归人大,比如围绕着法律规范冲突问题的解决、司法机关无权对抽象行政行为进行审查的问题等等。司法的权威却没有得到我国权力体系应有的尊重,司法机关的力量远远居于行政权之后。表现如下:第一,法院在审行政机关与公民之间的纠纷时,基本上不承认法院对法律的解释权力,法律中暗含的对公民权力的保护,法官没有权力予以探寻与解释,法官要做的只是先确定案件事实,然后从法律条文体系中中找出与该案件事实相对应的条文,从中推出法律结论。这种形式化的审查,僵化的法律适用过程,为政府及其部门规避法律留下了空间,无法真正对其起到制约和扞卫公民权益的功效。第二,在对规章适用方面,大量的行政规章处于参照地位,即法院具有选择适用权,在某些情况下可以适用,也可以拒绝适用,但是法和予以撤销,法院甚至不能在判决书中指出拒绝适用规章的理由。司法审判的形式化和司法机关对行政权力的过分尊重,司法权力与行政权力力量悬殊,使法院在行使对政府及其部门的司法审查权时力量微薄。

  四、对我国行政诉讼的思考

  (一)对行政诉讼目的的定位。任何一项规则都要其彰显的价值或目标,从而围绕这些价值或目标进行框架式的制度构造。行政诉讼的目标如何定位关系到其重心和方向。《行政诉讼法》开宗明义,第一条规定:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法。”,因此很多学者认为,目前我国行政诉讼存在多重目的。目前主流的行政诉讼目的定位于权利救济、行政法治维持、纠纷解决等理念。这些目的不仅是我国行政诉讼面临的问题,也是世界性争论比较大的问题。权利救济目的说理念上以保护个人权力为中心,行政法治维持理念侧重促进良好的行政和正当行政。当今很多国家很少以单一的目的作为行政诉讼的最终目的,而是从多元化目的的理念出发作为打造本国行政诉讼制度。在不同的目的理念下,行政诉讼的运作出发点和侧重点不同,相应司法权运作的空间也有差异。因此,应当对我国行政诉讼目的进行科学的定位,才能走好行政诉讼设计的第一步。

  (二)平衡行政权与司法权。行政的功能在于依法处理日常社会事务,积极能动的引导社会发展,不断满足人们日益增长的物质和文化需要。司法的功能具有被动性,其功能和独特性在于解决社会纠纷,保护分散的个人权利和自由。两种权力通过不同的功能和机制维护社会的有机运行。行政行为天然具有积极性和塑造性,这是保障国家政策及行政高效性所必须,然这种特性亦容易带来进攻性和入侵性,增大行政行为的违法空间,从而损害公民的利益。在德国,为公民提供一个有效、完善的司法保护环境是其行政诉讼的主要目的。从司法权力介入审查行政权力横向范围来看,即行政诉讼的受案范围,从我国行政诉讼法发展史来看,受案范围呈不断扩大趋势,行政诉讼案件数量扩张的速度也是显而易见的。从纵向角度来看,即进入法院的行政权力将面临何种程度的审查。审查强度彰显了其在行政诉讼中的价值和作用,这涉及到司法权和行政权的核心问题,容易诱发司法权与行政权的紧张关系。通过行政诉讼既能达到行政法治的目的,约束行政行为合法合理的运作,又能促使行政机关及其官员积极、能动的服务社会发展的需要,是平衡司法权和立法权的出发点。

  (三)重视社会自治的力量,协调公权力与私权利的张力。不论是司法权或是行政权从根本上说是维护社会的稳定,为社会发展提供良好秩序,维护公民的合法权益,这是两种权力的存在的必要性和依据。两种权力代表着国家强制力量,霍布斯指出:当一群人确实达成协议,并且每一个人都与每一个其他人订立信约,不论大多数人把代表全体的人格的权利授予任何个人或者一群人组成的集体时,赞成和反对的每一个人都将以同一方式对这人或者这一集体为在自己之间过和平生活并防御外人的目的所作为的一切行为和裁断授权,就像是自己的行为和裁断一样。这时国家就称为按约建立了。当今社会正转入多元的社会体系和利益体系,公民在多种领域、不同区域形成自己的民间治理权威,国家要进行公权力职能的转变和机构的改革,公权力不能越位和错位,要构建和重视市场的作用,还权于民、分权于社会,注重引入私人资源,发挥社会的力量,注重私权利在社会治理结构中的作用,才能更好的发挥公权力与私权利资源配置的功能,更好的推动社会的发展。这并不表明国家公权力的丧失,而是打破传统国家公权力的高度集中、直接管理的模式,进入新的主权模式。在这一角色和定位下,国家公权力作为最广泛意义上的社会活动调节者,作为引导活动的规则调节者以及作为裁定法人实体和公民竞争性的权利要求的宪法秩序调节者。因此,两种权力在运作过程中,还必须尊重社会自治的力量,在社会能够自主决定、自行解决的层面和领域,公权力应给予相应的回应。

  五、结语

  依法行政是依法治国的重要组成部分,也是推动我国法治建设、维护人民权益的重要保障,行政权在法治的道路上运行是我们共同的期待。由司法权监督和控制行政权是现代法治的发展方向,然行政诉讼的改革与发展需要一个长期的过程,尤其是在我国民主和法制基础比较薄弱的国家。现阶段,只有只有通过司法改革,增强法院的力量,才能更好的协调与行政力量均衡发展,同时还应注重私权利在社会治理结构中的作用,在私权利与公权力之间寻找利益的平衡地带,进而才能共同推动社会的发展及和谐稳定。