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完善环境损害鉴定评估机制 守护绿水青山

2019-10-13 13:39:42
来源: 人民法院报 作者:王瑜


简述:为了适应和满足环境公益诉讼中环境损害鉴定评估的实际需要,我们应从多方面入手,以弥补环资案件办理中环境损害鉴定评估工作的不足,为青山绿水提供强有力的司法保护。

  为了适应和满足环境公益诉讼中环境损害鉴定评估的实际需要,我们应从多方面入手,以弥补环资案件办理中环境损害鉴定评估工作的不足,为青山绿水提供强有力的司法保护。

  生态文明建设已经上升为千年大计,生态环境的保护在我国也已经成为全民共识。习近平总书记指出:“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障”。近年来,我国环境公益诉讼不断发展,环境损害鉴定评估作为环境公益诉讼案件审理顺利进行的重要保障之一,在环境公益诉讼案件中发挥着重要的作用。

  环境损害鉴定评估不仅有利于促进环境司法规范的发展,维护当事人的合法环境权利,优化环境的行政管理;还能促进社会经济的可持续发展,提高企业的环境风险意识,强化企业需要承担的环境责任;也有利于提高保护自然环境的效果,精准衡量环境污染问题,高效应对环境污染和破坏。为了适应和满足环境公益诉讼中环境损害鉴定评估的实际需要,首先我们应调整法院审判模式,从审判过程中解决环境公益诉讼中的鉴定评估问题。

  一方面,法院应充分利用诉讼的技术规则。承办环资案件时,法官应根据客观的法律行为和其他因素,在全面审查证据的基础上,作出裁决。技术鉴定只是一种技术援助,可以作为审判的参考,但不能取代法官的法律判断。在诉讼过程中,法官首先需要判断案件涉及的具体问题是否需要鉴定评估,而非在遇到特定问题时盲目选择鉴定。在审理案件的过程中,法官必须独立地判断案件的事实和法律问题。在环境公益诉讼案件中,由于污染源覆盖面广,传播速度快,传播程度高,持续时间长,导致诉讼各方当事人极难固定、提供证据。目前,法院对此类案件的审理是基于“举证责任倒置”和“因果关系推定”的规则。也就是说,原告只需要证明不法行为的存在和损害事实即可,而被告需要提供足够证据证明两者之间不存在因果关系,并为此承担证明责任。此外,法官还可以对环境侵权造成的损害进行分类,对于涉及群体性健康受损害的诉讼,可以借鉴“疫学因果关系理论”来判断因果关系;对于其他类型的环境公益诉讼案件,可以参照“间接反证理论”进行审查,从而达到相当于评估意见的证明效果,避免法院过度依赖鉴定评估。

  另一方面,人民法院还可以促进环境专家和鉴定专家之间建立共生关系。鉴定专家的评估与专家辅助人的意见并不是非此即彼的对立关系,两者的分离不利于客观全面地进行环境破坏调查,不利于案件的审理。面对环境公益诉讼中相对专业性的事实争议,确有必要依靠鉴定评估作为裁判的参考时,应邀请生态环境方面的专家对鉴定机构所作出的鉴定评估结论进行审查。此时,当事人也可以向法院申请通知具有专业知识的人出庭并就特殊问题提出发表意见。笔者认为,各地中级人民法院可以建立环境资源司法鉴定评估专家数据库,以方便提供“有专业知识的人”出庭。专家数据库的专家可以由省级环境保护行政机构、大学或者研究机构推荐,但应是相关专业技术领域的领导者。专家库的专家所擅长的领域应涉及水资源开发利用,大气污染治理,土地污染整治,海洋环境监测,核和电磁辐射预防和湿地保护等各个环境方面。随着时间的推移和技术的进步,专家的范围和数量需要进一步扩大和改进,从而涵盖更多的环境诉讼鉴定评估事项,让当事人在专家的选择上有更多的空间和自由。

  除审判模式的调整外,人民法院还要通过促进改善环境损害鉴定评估本身运行中的问题来弥补环资案件办理过程中环境损害鉴定评估工作的不足。

  一是倡导建立统一的鉴定评估技术标准。环境损害鉴定评估的技术标准是确保环境损害鉴定评估客观科学运行的基石,也是整个环境损害鉴定评估机制建设中最为专业的部分。长期以来,我国一直没有形成统一的技术标准,导致环境质量标准体系的不完整。新环境保护法中加入了“国家鼓励环境基准研究”,体现出我国迫切需要关于环境基准的研究趋势,应尽快制定出与我国国情、我国目前环境状态相匹配的环境质量基准,促进环境损害鉴定评估系统的完整性。此外,人民法院有必要结合具体案例对各类鉴定评估科目进行总结整理,以满足当前环境损害鉴定评估的要求。

  二是协调建立联动交流机制。由于鉴定主体之间缺少交流协商,且鉴定材料的选择具有主观性,再加上鉴定证据较难固定,常常出现鉴定过程中意见不统一的情况,最终导致鉴定结果遭受不信任。因此,在办理环资案件过程中,人民法官应该主动组织多方主体联动交流,确保委托人和受托人之间的信息交流,提高鉴定结论的科学性和可接受度。在开始评估过程之前,双方主体应协商鉴定评估的具体要求、费用价格、主体的资质能力等多方面内容;在鉴定过程中,虽然专业组织承担了环境损害鉴定评估的主要工作,但在鉴定过程中所有相关部门也应协助鉴定评估,如评估数据收集、实地调查、材料检查等,特别是环境监测中心的实时监测数据和环境保护行政部门在处罚侵权人时固定的证据;在后评估过程中,环保组织、环保行政部门、广大公众等主体也应该协助鉴定机构制定好环境损害修复计划,从而保障该计划落实的合理性和可行性。

  三是呼吁完善监督管理制度。为了科学有效地促进环境公益诉讼中环境损害鉴定评估的发展,保证鉴定评估结果的社会公信力,建立一套有序联系、多元治理的监督管理体系势在必行。基于环境损害鉴定评估工作的技术性和专业性,笔者认为应建立“四位一体”监管体系,即包括行政、司法、社会监督和行业自律四个方面。

  行政监督是政府对鉴定评估机构的管理监督活动。它主要由司法行政部门和环境保护行政部门进行监督,覆盖国家、省、市、县四级。此外,根据我国目前法律要求,鉴定评估机构的运作需要经过司法行政部门的审查和登记。因此,需要环境保护行政机关和司法行政机关根据自身的权力侧重点对鉴定评估机构及人员分别进行技术方面的监督和行政方面的监督。同时,为了避免多头政府等行政管理中存在的长期问题,可以由自然资源部牵头,卫生、土地、农业、林业等行政主管部门参与识别与评估协调机制的建设,并与公安、司法机关共同建立环境保护监督联动与合作机制。司法监督是司法机关的事后监督,即监督评估机构及其人员在诉讼仲裁过程中的鉴定评估过程中的违法行为,法院的监督主要是通过审判实现公平正义,包括对鉴定评估机构或其人员提起的民事诉讼和检察机关对鉴定机构或鉴定人提起的公诉案件进行判决;检察院的监督则一般是通过起诉鉴定评估机构或鉴定师的犯罪活动来实现的。行业自律是各行业在经济发展过程中长期实践而自发形成的一种自助监督管理模式。笔者认为可以设立环境污染损害鉴定评估协会对鉴定评估机构以及鉴定师的运作进行自律管理。社会监督是指社会力量的监督,包括利益相关者、公众和新闻媒体,对鉴定人工作的合规性和合法性进行监督。利害相关者的监督需要确保当事人在环境公益诉讼鉴定评估过程中的参与权,从而减少多次鉴定评估和重复鉴定的发生。一旦在参与过程中发现评估机构或鉴定评估人员违反了法律法规,当事人可以要求其承担相应的法律责任;社会公共监督是指与具体鉴定评估工作没有任何利弊关系的个人或组织,积极主动向有关行政机关或者行业自律组织或者司法机关报告;新闻舆论监督是指通过报纸、杂志、广播电台、计算机网络或公共交通媒体对鉴定评估工作的合法性和合理性进行监督。